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第二節 美國 TDR 銀行制度之發展經驗
美國自 1970 年代後各州陸續開始實施 TDR 銀行制度，TDR 銀行為 TDR 計 畫的一部分，做為一信息交流中心，連接發展權買賣雙方，向送出基地地主購買 發展權，再儲存容積至買家進入市場交易出售，由於其必須持有容積直到市場上 出現適當的開發商或建商購買容積，因此，TDR 銀行常被視為「最後的買家(buyer of last resort)」。
經統計美國約有三十個地方政府成立 TDR 銀行，有些 TDR 銀行為州政府主 導，有些則為非營利組織所經營。由於每個地方實施 TDR 銀行的原因不同，其運 作方式也會有所差異。為建立臺北市完善的容積銀行制度，以下將以四個美國 TDR 銀行案例做說明，分別為美國新澤西松林區 TDR 銀行，又稱為松林區發展 信貸(pinelands development credit, PDC) 銀行、華盛頓州金郡 TDR 銀行、加州庫 比提諾 TDR 銀行、馬里蘭州蒙哥馬利縣 TDR 銀行，以上四個案例的 TDR 計畫皆 為美國歷史悠久且發展成功的 TDR 計畫之一，且都運用了 TDR 銀行的運作機制 進行發展權移轉作業程序，前三個案例都在銀行機制的運作下，成功保育農業生 產用地、環境敏感帶與重要文化資產，而馬里蘭州蒙哥馬利縣 TDR 銀行制度雖於 1990 年被廢除，僅運行了八年之久，然而，其 TDR 計畫仍有可供學習參考之處。
期望透過分析美國 TDR 銀行制度的發展經驗，將其優勢運用在臺北市容積銀 行制度，並避免或改進相關運作執行上的缺失，並作為後續研擬問卷進行利害關 係人之訪談基礎，進一步確認容積銀行市場交易機制對於利害關係人之影響，並 做為未來我國發展容積銀行制度的參考依據。
壹、美國新澤西州松林區（Pinelands）TDR 銀行制度
一、發展背景
新澤西州松林地區在行政區域上涵蓋七郡縣五十三市，其中包含超過一百萬 英畝的農地、濕地與林地，約為整個新澤西州的四分之一，其自然生態在區域內 具有顯著重要之地位，圖 3-3 為松林區的土地使用分區圖，圖中森林區、農業區 及鄉村發展區的部分即為松林區 TDR 計畫運作的範圍。
為保護松林地區重要的自然與文化資產，新澤西州根據 1979 年制定的「新澤 西州松林保護法」，成立新澤西松林委員會，並開始評估未來區域發展與自然用地 的保護措施。其中，政府制定的綜合管理計畫(comprehensive management plan,
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CPM)確立了松林保護區範圍與相關發展限制，並進而擴大劃定區域內八種土地利 用類別之發展限制區，分別為：農業生產區、特色農業生產區、森林區、區域發 展區、鄉村發展區、松林城鎮、松林村和聯邦軍事用地，在這些區域內，保育與 特定土地用途被優先適用，並嚴格控管人為的開發破壞，而區域內的七郡縣五十 三自治市也被要求將其都市計畫納入 CPM 計畫中，以符合保護自然文化資源的 一致性。
為使得松林區的土地保存更順利進行，1981 年新澤西松林委員會設立松林區 發展信貸方案(pinelands development credit, PDC)，並於 1985 年成立松林地區發展 信貸銀行(pinelands development credit bank, PDC bank)3-5，由銀行以發行信用憑證 的方式來交換保護區內土地的發展權，而保護區內的土地所有權人再藉由直接出 售信用憑證給可發展地區之開發商或建商，增加其可開發強度，或是將發展權賣 給 TDR 銀行，再由銀行等待適當開發商進入市場代為出售，地主並從中獲得土地 受限制開發之補償。
圖 3-3：新澤西州松林區 TDR 計畫運作範圍
資料來源：http://www.pinelandsalliance.org/protection/overview/
3-5 松林地區發展信貸銀行(pinelands development credit bank)主要是將保護區土地上之發展權 轉換為信用憑證的方式，將其放置市場上出售，移轉發展權至可開發地區，增加可開發地 區的土地使用強度，有效提升土地利用，增加土地的使用效率。其基本運作模式與 TDR 銀 行相同，都是將銀行機構作為發展權交易的中間層組織，將受限制地區之發展權移轉至可 開發地區，僅操作程序各州不太一致，名稱也有所區別。
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二、TDR 銀行運作模式
為了推廣發展權信用憑證在市場上之銷售，並追蹤記錄各發展權信用憑證的 移轉程序，1985 年在立法機關的推動下，松林地區的 TDR 銀行正式成立。由於 其主要是以發展權信用憑證方式，交換移轉保護區內的發展權，又稱作松林區發 展信貸銀行(PDC bank)。銀行作為一市場交易的中介者，透過銀行機制，可以幫 助保護區內的土地所有權人銷售或切斷其土地之發展權，讓基地永久地受限制發 展，達到有效之保育效果，而開發商則透過購買發展權增加可開發成長地區的發 展強度，進而促進有效土地利用，並防止都市蔓延。
松林地區發展信貸銀行主要的功能之一為市場訊息提供者，除了公開透明買 賣雙方交易資訊外，也與政府合作制定了發展權信用憑證的相關規定，為不同土 地類別發展權轉換信用憑證訂定辦法，並限制發展權移入地區的屬性。保護區土 地所有權人需先自行申請將基地上的發展權轉換為信用憑證，並由銀行發行信用 證書以茲證明，再取得信用憑證後，銀行會依買賣雙方之需求，聯繫可能潛在的 交易對象，並透過公開發展權供需雙方相關資訊，包括基地、可移出或移入之發 展權量體、聯絡人等相關訊息，方便買賣雙方自行搜尋交易對象進行發展權移轉。
此外，政府也會定期公布發展權信用憑證的交易價格，以供買賣雙方銷售交易之 參考。
為穩定市場運作，並使交易機制更為健全，銀行本身也扮演著購買與銷售發 展權信用憑證的角色。然而，為不破壞私人市場交易的平衡，銀行僅在特定情況 下向土地所有權人購買發展權信用憑證，並於市場上需求過多時，將信用憑證以 公開拍賣的模式出售，以穩定發展權市場供需狀況。土地所有權人將發展權信用 憑證出售後十天內，需將憑證證書繳回 TDR 銀行，而銀行則會發行新的證書給信 用憑證的新主人，以茲證明發展權信用憑證的移轉程序已完成。
發展權信用憑證亦可作為貸款的擔保物品，當保護區土地所有權人向銀行貸 款，並將信用憑證作為貸款之抵押品，土地所有權人需在十天內將發展權信用憑 證繳回原發行之銀行機構，並由 PDC 銀行授予擔保證書給貸方，表明土地所有權 人於貸款清償完畢前禁止出售信用憑證，以保障債權人之權益，同時也擴大了發 展權信用憑證的應用範圍。
松林區發展權信貸銀行主要由九名成員組成的董事會來管理執行，成員背景 包括政府官員、專家學者與松林地區的市民代表。藉由上述的說明，在董事會的 監督管理下，銀行主要功能如下：
(一) 發行可讓發展權移轉買賣交易的發展權信用憑證。
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