容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學地政學系碩士論文私立中國地政研究所. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：鍾映婕指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 五. 年. 一. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌時光匆匆，轉眼間兩年半的碩士生涯即將邁入尾聲，回首過往，這些日子的我是過得精采充實，除了課堂學習新知與撰寫論文外，也透過出去交換認識世界的廣大與自我的渺小，學習待人處事之道，讓自己有所成長。而一路走來我知道自己一直都不是一個人，感謝每個你與妳的參與，感謝所有給予我協助的人事物，感激所有相遇的一切。感謝我的指導教授賴宗裕老師，這兩年多的碩士生涯中，老師著實扮演著一位重要的良師益友，謝謝老師兩年多來的細心提點與教導，在我遇到瓶頸時，給予幫助，並和我分享待人接物的哲理，令我受用無窮。感謝兩位口委詹士樑老師與邊泰明老師，因為您們精闢的意見指教，使論文內容更加完整豐富。感謝協助問卷訪談的各位專家學者、開發業者及地主們，因為你們寶貴的意見讓整份論文順利完成。感謝小強學長、雅惠學. 政治大並修正論文的不足。感謝浩學學長、巍瀚學長及小白學姊在我碩一懵懂時，適時給予指立點與協助，並教導我論文寫作應注意的事項。感謝賴家的靖庭、竑廷及舒晴在期初期末姐及玉嬌學姊，在期初期末時抽空閱讀我的論文，並給予指點讓我更清楚論文的方向，. ‧ 國. 學. 及口試時的幫忙協助，減輕我的壓力，讓整個過程更為順利。感謝兩年同住M826的好室友維真，真心覺得有妳真好，懷念我們每晚談心彼此抒發心情的片刻。感謝北大政妞. ‧. 秉宜及伊葦，時常要聽我抱怨訴苦，忍受我的各種緊張崩潰，懷念那些在宿舍串門子的時光！感謝惠林、欣樺、阿溫、育勵，好開心研究所遇到你們這群好朋友，彼此玩樂打. Nat. sit. y. 鬧並總是真心相待，你們是我在研究所最不捨的回憶！感謝政諭，總在我心煩時當我的. io. er. 出氣筒，並幫我打氣給我需要的建議。感謝虹荏總在我需要時在旁給予支持鼓勵，讓我學習成長。感謝每位研究室的同學、學長姐及學弟妹，能在碩士與大家認識並互相扶持，. n. al. 是我最大的幸運，心中充滿感激。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝我最最重要的家人，謝謝親愛的爸爸媽媽當我最強的後盾，尊重我的每個決定，讓我可以圓交換的夢，可以自在發揮所長不受拘束，感謝親愛的妹妹總是給予我最大的支持，聆聽我的困擾給予意見，讓我成為更好的自己！感謝哥哥姊姊總是在旁陪伴著我，與你們在一起再多的憂愁煩惱都能煙消雲散，覺得安心！畢業，不是結束，而是另一個開始！願自己能莫忘初衷，秉持不變的態度，努力向上前進，用熱誠與專業創造自我的價值，回饋社會，成為更好的人！映婕. 謹誌於政大 2016.02.


(5) 摘要民國八十八年內政部頒布「都市計畫容積移轉實施辦法」，允許公共設施保留地土地所有權人將土地(容積)予以出售給開發業者，由業者支付價金，政府並從中無償取得該容積移轉後的土地，纾緩政府財政負擔。然而，這樣的容積移轉制度造成市場由少數私人掌控，資訊不公開透明，使市場交易產生許多問題。爰此，臺北市政府於民國一○ 三年六月制定「臺北市容積移轉審查許可自治條例」，期望透過政府興辦的容積銀行制度解決私人市場容積移轉的相關課題，加速公共設施保留地的取得，完善整個容積市場之發展。然而，由於容積銀行制度目前僅為初步推動階段，相關內容仍有待進一步探討，又過去文獻多集中在制度的功能與內容，對於容積銀行制度最直接影響的市場利害關係人─公共設施保留地地主、開發業者、地方政府，卻缺乏相關討論，但一公共政策的推. 政治大. 動，除了政策本身的周延性外，也需要透過相關個人及團體的密切配合，換言之，利害關係人在政策推動中扮演著關鍵的角色。故探討容積銀行制度對於相關利害關係人之影. 立. 響成為極重要之議題，期望透過不同利害關係人對於制度之看法瞭解容積銀行機制之建. ‧ 國. 學. 立對於容積移轉市場所產生的影響，並將其意見納入參考使制度更為有效周全的發展。容積銀行是為解決私人市場容積移轉課題並達到健全容積市場發展之目標。故本研. ‧. 究首先綜整私人市場容積移轉制度之緣起目的及相關問題，並探討國內外容積銀行之相關文獻，釐清容積移轉與容積銀行之異同，其次，探究目前臺北市容積銀行制度之內容，. y. Nat. sit. 並將其與美國各州發展權銀行制度做綜合比較分析，作為後續問卷訪談內容之基礎與容. er. io. 積銀行機制研擬之重要參考依據。在問卷訪談部分，公共設施保留地地主與開發業者本研究採發放問卷形式；而在地方政府部門部分則以訪談形式進行調查。. al. n. v i n Ch 最後，根據國內外文獻回顧及制度相關利害關係人之問卷訪談調查結果，本研究分 engchi U 析容積銀行制度對於利害關係人可能產生的正負影響層面，並根據不同利害關係人之看法及建議，提出「容積銀行機制之研擬」，將制度應具備之目標歸納為六大項目，分別為：提高容積資訊透明度、保障交易價格、穩定容積市場供需量體、加速公共設施保留地之取得、保障容積交易過程、健全都市建設發展。此外，本研究也研擬了容積銀行制度的操作架構與相關具體內容，透過建立容積資訊系統、研擬公平合理補償及估價機制、並說明容積代金收入如何有效運用，而容積銀行也需有專責機構負責，明確規範政府的角色功能等，建構更完整的容積銀行運作模式。另外，本研究也針對臺北市提出未來容積銀行制度發展之方向與相關配套措施，期望對於容積銀行有更完善的機制研擬，提供未來政府推動容積銀行政策相關之建議與參考面向。關鍵字：容積銀行、容積移轉、公共設施保留地、利害關係人.


(7) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 目錄第一章緒論........................................................................................................................ 1-1 第一節研究動機與目的............................................................................................ 1-1 第二節研究範圍與內容............................................................................................ 1-5 第三節研究方法與流程............................................................................................ 1-8 第二章文獻回顧與理論基礎............................................................................................ 2-1 第一節容積移轉制度之探討.................................................................................... 2-1 第二節容積銀行制度相關文獻回顧...................................................................... 2-14 第三節理論基礎...................................................................................................... 2-23 第三章國內外容積銀行制度發展概況之分析................................................................ 3-1 第一節臺北市容積銀行政策發展緣起與內容........................................................ 3-2 第二節美國 TDR 銀行制度之發展經驗................................................................ 3-10 第三節國內外制度之綜合比較分析...................................................................... 3-22. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第四章容積銀行制度相關課題及利害關係人之調查分析............................................ 4-1 第一節研究設計........................................................................................................ 4-1 第二節問卷訪談內容分析........................................................................................ 4-6 第三節利害關係人之影響分析.............................................................................. 4-30. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第五章容積銀行機制之研擬............................................................................................ 5-1 第一節容積銀行制度之目標與架構........................................................................ 5-1 第二節容積銀行制度之內容.................................................................................. 5-13 第三節臺北市容積銀行制度之相關建議.............................................................. 5-24. Ch. engchi. i n U. v. 第六章結論與建議............................................................................................................ 6-1 第一節結論................................................................................................................ 6-2 第二節建議................................................................................................................ 6-7 參考文獻.............................................................................................................................. 參-1 附錄一土地所有權人問卷調查………………………………………………………附 1-1 附錄二開發業者問卷調查……………………………………………………………附 2-1 附錄三訪談紀錄………………………………………………………………………附 3-1 附錄四臺北市容積移轉審查許可自治條例…………………………………………附 4-1. I.

(8) 目錄. 圖. 錄. 1-1：本研究流程圖 ...................................................................................................... 1-10 2-1：容積移轉示意圖 .................................................................................................... 2-4 2-2：容積移轉市場機制建立之政策意涵 ...................................................................2-11 2-3：市場型容積移轉與容積銀行交易模式之關係 .................................................. 2-18 2-4：直接交易與間接交易之比較 .............................................................................. 2-24 2-5：政策利害關係人結構圖形 .................................................................................. 2-29 2-6：政策利害關係人影響分類圖 .............................................................................. 2-32 2-7：容積銀行利害關係人結構圖 .............................................................................. 2-33 3-1：容積銀行示意圖 .................................................................................................... 3-4 3-2：容積銀行交易模式圖 ............................................................................................ 3-8 3-3：新澤西州松林區 TDR 計畫運作範圍 .................................................................3-11 3-4：松林地區發展權憑證保育地面積 ...................................................................... 3-13 3-5：發展權銀行操作架構示意圖 .............................................................................. 3-21 4-1：問卷訪談設計之關係圖 ........................................................................................ 4-3 4-2：利害關係人之相互關聯影響層面 ...................................................................... 4-32 5-1：容積銀行操作架構 ................................................................................................ 5-5 5-2：私人自由市場交易秩序的建立 .......................................................................... 5-22. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 目. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 表. 錄. 2-1：發展權移轉的代表性事件 .................................................................................... 2-3 2-2：TDR 銀行之功能內容 ......................................................................................... 2-16 2-3：容積銀行機制之優劣勢分析 .............................................................................. 2-19 2-4：國內外容積銀行制度相關之文獻回顧 .............................................................. 2-20 2-5：中間層組織市場交易優勢分析表 ...................................................................... 2-25 2-6：利害關係者七種搜尋方法 .................................................................................. 2-29 2-7：利害關係人分析之目的 ...................................................................................... 2-30 2-8：利害關係人屬性及類型 ...................................................................................... 2-32 3-1：臺北市容積銀行制度發展歷程表………………………………………………..3-3 3-2：華盛頓州金郡 TDR 銀行發展歷程表 ................................................................ 3-14 3-3：臺北市容積銀行與美國各郡縣 TDR 銀行制度之綜合比較表 ........................ 3-22 4-1：問卷評分尺度量表意義說明表 ............................................................................ 4-4 4-2：土地所有權人問卷量表設計之研究信度表 ........................................................ 4-6 4-3：土地所有權人持有公共設施保留地之現況 ........................................................ 4-7 4-4：土地所有權人預期容積銀行之效益 .................................................................... 4-8 4-5：容積銀行對於土地所有權人的影響程度 .......................................................... 4-10 4-6：土地所有權人對於容積銀行制度之態度分布一覽表 ...................................... 4-10 4-7：土地所有權人對於容積銀行制度相關措施的贊同程度 .................................. 4-12 4-8：土地所有權人對於容積銀行制度相關措施的贊同情況分布表 ...................... 4-12 4-9：容積銀行與私人市場機制之調查 ...................................................................... 4-14 4-10：開發業者問卷量表設計之研究信度表 ............................................................ 4-15 4-11：開發業者參與容積交易之意願 ........................................................................ 4-16 4-12：容積銀行對於開發業者的影響程度 ................................................................ 4-18 4-13：開發業者對於容積銀行制度之態度分布一覽表 ............................................ 4-19 4-14：開發業者對於容積銀行制度相關措施的贊同程度 ........................................ 4-21 4-15：開發業者對於容積銀行制度相關措施的贊同情況分布表 ............................ 4-21 4-16：開發業者預期最恰當之公共設施保留地(容積)的買賣交易.......................... 4-23 4-17：受訪開發業者之背景 ........................................................................................ 4-24 4-18：容積銀行制度對各利害關係人之影響層面表 ................................................ 4-30 4-19：利害關係人最適宜的容積交易方式 ................................................................ 4-33 4-20：利害關係人對容積相關資訊揭露程度之調查 ................................................ 4-33 5-1：各容積交易制度主要差異之比較 ........................................................................ 5-9. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表. 目. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 壹、研究動機容積為一地之土地使用強度，並與居住生活品質與開發市場競爭力息息相關。在台灣，政府為促進土地開發市場之活絡，亦將容積視為一種政策工具，提供市場誘因，進行土地開發活動。臺北市政府為維護生活品質於民國六十三年就逐步實施容積管制，至民國七十二年發布「臺北市土地使用分區管制規則」，臺. 政治大裕，2001：6)，而全國各縣市亦於民國八十八年全面實施容積管制，有效控管建立. 北市便進入全面實施容積管制時期，並開始有綜合設計容積獎勵之規定(賴宗築發展強度，維護生活品質。但由於台灣地區都市成長快速，公共設施需求亦明. ‧ 國. 學. 顯增加，中央為考量政府財政負擔，並解決公共設施保留地及既成道路用地取得問題，內政部營建署於同年四月六日制定「都市計畫容積移轉實施辦法」，透過. ‧. 將容積視為可出售的物件，由公共設施保留地地主將容積出售予開發者，而開發. io. y. sit. 府財政負擔。. Nat. 者支付價金取得容積，同時，政府也可以無償取得該容積移轉後的土地，纾緩政. n. al. er. 由於該制度主要由民間自行買賣交易容積，實施以來產生了許多問題與批. i n U. v. 評。就交易層面而言，容積交易之方式為買賣雙方相互找尋交易對象或經由民間. Ch. engchi. 仲介者協助媒合，但由於市場資訊不對稱，政府未介入市場，故仲介者能夠人為操控信息影響交易價格，造成議價空間拉大，不利於市場之建立(劉厚連， 2010:3-10)。此外，由於道路用地基本上是沒有容積的，但在政策考量下卻賦予道路高低不等之容積並允許移轉，若再加上公共設施保留地上之容積，如此龐大的容積供給量，不但排擠或壓縮古蹟保存區之容積市場，更使得市場在供給大於需求的情況下，形成買方市場，地主因而賤賣容積，而無法因出售容積獲致合理之補償(賴宗裕、胡宏昌，1999：323-324)。換言之，市場資訊不對稱，易產生利益流向中間人，造成原地主未能獲得合理公平的補償，導致不少投機客藉由收購容積，將容積移轉至高地價區興建豪宅，從中獲取暴利之不公平情形發生。為解決私人市場容積移轉制度所產生之問題，實現容積效益共享，臺北市政. 1-1.

(12) 第一章. 緒論. 府推動以容積代金. 1-1. 實施容積銀行制度，並遂於民國一○三年六月三十日制定. 「臺北市容積移轉審查許可自治條例」作為執行準據，係實現容積利益歸公的重要里程碑. 1-2. 。根據自治條例內容規定未來若開發商有增加容積之需求，需向政. 府以繳納代金方式購買所需的容積量，其代金金額將由主管機關委託三家以上專業估價者查估評定後，由接受基地所有權人負擔其所需費用。此外，自治條例也給予接收基地在面積及相關條件上之一定限制，避免其移入過多的容積影響都市景觀及開發之公平性，容積代金收入也將成立專款專用的基金管理制度，以做為未來政府取得公共設施保留地及都市建設的資金來源。但此種以政府主導的市場運作模式，是否能使容積市場更為公開透明，有效保障公共設施保留地所有權人之權益，並加速公共設施保留地取得，便成為值得深入探討之課題。容積銀行制度的概念在國外其實已運行多年，與我國相同之處在於，兩者都. 政治大 (transfer of development rights, TDR)最為成熟。1916 年紐約市頒布第一個州土立地分區條例，允許土地所有權人出售其未使用的空權(air right)給相鄰土地，使臨. 是先實施容積移轉制度後，才建立容積銀行機制，其中又以美國發展權移轉制度 1-3. ‧ 國. 學. 地得以超越原有的高度及退縮限制(Cuomo,2010:3)，成為美國第一個運用 TDR 概念的實際案例。又 1961 年由 Gerald Lloyd 在美國都市土地協會(urban land. ‧. institute)融合英國發展權國有化及購買發展權(purchase of development rights, PDR)的方式，正式提出發展權移轉(TDR)的概念，以保護環境敏感地區及開放空. y. Nat. sit. 間的開發為目標開始在各州推廣實行，但由於早期的 TDR 方案存在信任與價格. er. io. 上面的疑慮，無法吸引買賣雙方進入市場交易。因此，1975 年之後，美國各州開始以地方政府主導的模式，引進中間層(intermediary)交易機制(成立發展權銀. n. al. Ch. i n U. v. 行)，藉以協助發展權市場的建立與交易，並獲得許多成功的案例。歸納美國發. engchi. 展權銀行(TDR Bank)之主要功能在於銀行機制可以調節市場的供需，扮演市場資訊的提供者與交易之中介者，保障市場中的購買者及價格，給予充足的市場資訊，解決價格炒作與時機等問題。過去國內文獻中僅針對公共設施保留地容積移轉市場交易機制與美國 TDR 銀行交易平台所帶來的優點與必要性進行討論，例如，王春木(2007：5-4)曾指出 1-1. 本研究所採「容積代金」一詞，係以都市計畫容積移轉實施辦法第九條之一規定為依據。. 1-2. 參考臺北市都發局都市計畫容積移轉說明，103 年 7 月 16 日。. 1-3. 發展權移轉制度，即視發展土地之權利為一種可發展分割出來之權利。發展權概念源起於英國 1940 年代的屋蘇沃特報告（The Uthwart Report），該報告中提出公共改良價值（Betterment）及浮動價值（Floating Value）兩個觀念，並於 1947 年的城鄉計畫法將發展權法制化。美國依據發展權的概念，提出發展權移轉（Transferable Development Rights；以下簡稱 TDR）及空權移轉（Air Rights Transfer）等開發方式。參考臺北市都發局 2011 專題研究報告─容積移轉制度－容積銀行操作機制可行性研究(2011:4-1) 1-2.

(13) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. TDR 銀行制度不但結合金融市場與容積移轉市場，亦發揮資訊揭露的功能，有效提升供給者對開發業者之信任度，增進金融機構與仲介公司之業務量。賴宗裕 (2013：18)更直接指出容積銀行的目的在於健全容積市場交易，促進公平合理之交易行為，健全都市發展，符合公共利益。Kaplowitz 等人(2008:383)也曾指出透過 TDR 銀行制度，可以明確指出市場上潛在的買賣雙方，並提供更具公信力的地方借貸機構，提高 TDR 方案的成功率。但由於這些研究多聚焦於市場交易機制的設立，對於容積銀行此種代金制度的設置於市場上相關利害關係人的影響為何，仍欠缺相關討論。例如，對於地主而言，其無法像以往一樣以容積移轉直接變賣獲得立即性價金補償，而是等待政府由容積銀行獲得代金收購其公共設施保留地，對於地主的權益是保障抑或是限制?又以開發商的角度而言，容積銀行的設置無疑增加建商的移轉成本，降低其利潤，但另一方面也讓容積的資訊更為公. 政治大. 開透明，減輕建商負擔。就公部門的立場而言，以政府主導的容積銀行制度，提供容積市場充足完善的供需資訊，為買賣雙方創造交易平台。然而，如何讓容積. 立. 銀行更為有效運作，使資金做合理有效之運用，並搭配相關容積獎勵和其他稅制. ‧ 國. 學. 政策使其更健全完善，亦成為值得深入探討的課題。. 換言之，由於容積銀行制度在台灣目前僅為初步推動階段，實施一年多來共. ‧. 有十七筆案件申請，四件進入估價階段，其所能產生的效益及影響範圍都還有待深入探討，又其容積銀行制度最直接影響的就是公共設施保留地土地所有權人與. y. Nat. sit. 開發業者等相關利害關係人。因此，如何藉由容積銀行制度的運作改善目前容積成為值得探討的方向。. er. io. 移轉市場的資訊不對稱，又實施過程將對市場上相關利害關係人產生哪些影響，. al. n. v i n Ch 綜上所述，本研究將先探究我國目前容積銀行此種市場交易制度的設計，並 engchi U 透過與美國 TDR 銀行運作模式的相比較分析，從中瞭解美國 TDR 制度的優勢與成功典範，並進一步分析美國 TDR 銀行可運用在台灣容積銀行之處，並避免或改進 TDR 銀行運作執行上的缺失，而後將根據國內外容積銀行相關課題之探討結果，對利害關係人研擬相關問卷及訪談內容，進一步確認容積銀行對於市場上利害關係人之影響，以便提出具體可改善之策略措施，打造更為透明有效率的容積銀行制度。. 1-3.

(14) 第一章. 緒論. 貳、研究目的基於前述研究動機，本研究之目的主要為下列兩項：一、藉由回顧國內、外容積銀行制度之相關文獻資料，並結合利害關係人理論深入瞭解容積銀行制度對市場上相關利害關係人之正負層面影響，提供未來學術研究及實務操作上之參考。二、探討現行臺北市容積銀行制度之市場運作模式，並與美國 TDR 銀行制度發展經驗做相比較分析，後根據比較分析結果，作為利害關係人問卷訪談內容之基礎，並建立相關的具體內容與配套措施，提供政府未來在推動容積銀行制度上之參考建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i n U. v.

(15) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 第二節. 研究範圍與內容. 壹、研究範圍一、空間範圍內政部營建署依據都市計畫法第八十三條之一授權，於民國八十八年四月六日制定「都市計畫容積移轉實施辦法」，條文內容包括容積移轉適用條件、計算方式、相關書圖格式、審查程序等共計二十一條規定，期望透過法律條文使得具紀念性及保存價值建築之維護得以順利推展，並保存公共開放空間之可建築用地，改善都市環境與景觀，促進接受基地有效利用﹔此外，公共設施保留地亦得. 政治大而臺北市政府為實現容積利益共享，亦依據內政部都市計畫容積移轉實施辦立. 以順利取得興闢，提昇都市環境品質，並紓解政府財政負擔。. 法相關規定，參酌臺北市都市發展特性，於民國一○三年六月三十日發布實施「臺. ‧ 國. 學. 北市容積移轉審查許可自治條例」，期望透過容積銀行的建立，健全市場機能，改善容積移轉市場的不透明；其實，臺北市政府於民國六十三年就開始實施容積. ‧. 管制，為全台最早實施容積相關政策之地區，相對於台灣其他地區而言，臺北市的建築容積政策發展最為成熟，常成為其他地方政府推行容積政策時學習參考之. y. Nat. sit. 對象。故本研究將以臺北市為主要研究範圍，並從「臺北市容積移轉審查許可自. al. er. io. 治條例」探究我國目前容積銀行此種市場交易制度的運作模式，確認北市府容積. n. 銀行所具備之角色與功能，研擬出具體的容積銀行機制內容。二、時間範圍. Ch. engchi. i n U. v. 由於以往私人市場容積移轉產生許多問題，民國一○三年六月臺北市政府實施「臺北市容積移轉審查許可自治條例」，開始容積銀行相關規定措施，以解決私人市場容積移轉制度所產生的問題。因此，本研究將以「臺北市容積移轉審查許可自治條例」公布實施日期為比較基準點，探討市場上相關利害關係人在容積銀行進駐容積市場前後之差異，並分析容積銀行的進入對於市場上相關利害關係人所產生的結果與影響，以進一步確認容積銀行制度於容積市場上之定位與影響程度，以便建立相關配套措施及後續制度修正的建議基礎。. 1-5.

(16) 第一章. 緒論. 三、研究對象本研究將以「公共設施保留地土地所有權人」、「開發業者」及「地方政府」三大層面之利害關係人為研究對象。由於臺北市容積移轉審查許可自治條例中規定未來接受基地移入容積之方式以繳納容積代金及本市歷史建築所定著之私有土地為限，對於以往以出售容積獲得價金之公共設施保留地地主影響甚大，而古蹟、歷史建築及大稻埕特定專用區基本上都是沿用過去的模式進行。因此，本研究送出容積之基地所有權人主要以公共設施保留地地主為探討對象；開發業者則為容積購買人，將容積直接購入予接受基地興建建築物，增加接受區域可興建樓地板面積。此外，由於臺北市容積銀行是將政府視為一中間層組織，使得容積買賣雙方交易進行更為順暢有效率，原先在市場中購入容積後再轉手賣出的仲介業者被消除取代，故不在主要探討對象中，又在地方政府部分，由於台灣各地方發. 政治大場運作模式，因此，實施制度的地方政府在容積市場中佔有重要之地位，成為容立積銀行制度三大利害關係人之一。因此，本研究將分別探討容積銀行制度的設置. 展狀況不同，容積銀行制度主要由地方政府所制定，並由政府主導整體的容積市. ‧ 國. 學. 對三者之影響，並透過問卷訪談相關利害關係人更深入瞭解容積銀行制度的相關課題。. ‧. 貳、研究內容. Nat. sit. y. 本研究主要為探討容積銀行此種代金制度的設置會對相關利害關係人產生. io. n. al. er. 何種影響。因此，將透過以下內容深入探討分析：一、相關文獻回顧與理論基礎. Ch. engchi. i n U. v. 本研究先針對容積移轉制度的概念與發展進行文獻回顧，以了解容積移轉制度所衍生出的問題，並說明容積銀行制度形成之原因，針對國內外容積銀行制度進行探討，瞭解目前國內外容積銀行制度的相關理念、目的、發展沿革與運作模式等內容。而在理論基礎部分，主要分為市場中間層理論與利害關係者理論兩大部分，針對兩大理論進行相關資料蒐集整理，以作為後續研究之參考依據。二、國外 TDR 銀行制度與國內容積銀行市場交易機制之現況與課題分析國外案例的部分，主要針對美國 TDR 銀行制度的設計與運作模式進行分析，探討 TDR 銀行制度的發展歷程、制度內涵與執行成果，並與北市府現行的容積銀行交易機制做相比較分析，以更深入瞭解臺北市容積移轉審查許可自治條例下容積銀行制度的操作模式，釐清容積銀行的不足與待改善之處，以利於研擬相關配套措施與改進策略。 1-6.

(17) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 三、相關利害關係人問卷訪談設計與影響分析根據相關文獻回顧與國內外容積銀行制度之分析，歸納臺北市容積銀行市場交易機制對相關利害關係人可能產生的影響層面，並針對「土地所有權人」、「開發業者」及「政府」三大利害關係人進行問卷調查與深度訪談，進一步確認容積銀行的設置對他們產生的影響程度，並與容積銀行設置目的做相比較，以瞭解臺北市現行的容積銀行政策是否能有效達到其設置目標，並瞭解容積移轉的現況與容積銀行設置可能產生之課題，確立容積銀行設置之內涵與必要性。四、容積銀行機制之研擬經由問卷訪談相關利害關係人，深入瞭解目前政府制定的容積銀行制度政策內涵與對利害關係人之影響程度，歸納整理各相關利害關係人的角色定位，並藉. 政治大題，以便研擬相關配套機制與容積銀行制度之具體內容，提供政府未來在推動容立積銀行制度上之參考，為我國建構透明完善的容積移轉市場交易制度。此檢視容積銀行設立所形成的影響層面是否有效解決私人市場容積移轉的問. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-7. i n U. v.

(18) 第一章. 緒論. 第三節. 研究方法與流程. 壹、研究方法一、歷史文獻回顧法學術研究是「站在巨人的肩膀上」，追求的是「把既有知識的邊界往前推」；而它最忌諱的是「閉門造車」(彭明輝，2011：1)。而 Martyn Shuttleworth(2013:1) 也曾說明文獻回顧是在前人的研究下，所進行的深入評估探討，藉此在特殊領域中得到結論並建立自己的研究基礎。由此可知，歷史文獻回顧（literature survey）是進行研究的第一步，也是很重要的工作。因此，本研究期望藉由蒐集整理國內. 治政積移轉與容積銀行制度之研究，進一步了解容積銀行發展沿革與運作模式，作為大立本研究後續探討相關案例之基礎與後續章節的指導方向。外相關書籍、期刊、研討會論文與報章雜誌等文獻資料，歸納過去國內外對於容. ‧ 國. 學. 二、比較分析法. ‧. 期望藉由美國 TDR 容積銀行制度之探討，更瞭解容積銀行的運作機制，並針對私人市場容積移轉課題進行分析，深入了解容積銀行市場機制在執行過程中. io. 三、問卷調查法. er. 制，提供政府在後續施政上之參考依據。. sit. y. Nat. 應注意的事項與可能面臨之問題，有助於研擬更周全完善的容積銀行市場交易機. al. n. v i n Ch 由於容積銀行目前僅在初步推動階段，為深入瞭解容積銀行對利害關係人之 engchi U 影響，本研究擬以土地所有權人及開發業者為問卷調查對象，問卷郵寄給土地所有權人及開發業者填答，藉此確認利害關係人彼此之角色定位，瞭解容積銀行對利害關係人所產生的影響層面，另給予台灣未來發展容積銀行機制之相關建議與方向。此外，採用問卷形式因問題格式統一，具有調查結果較易進行紀錄，受訪者之選擇與研究議題有密切相關等優點(阮綠茵，2007：128)。期許透過不同利害關係人之調查，聚焦多方意見，給予現行容積銀行制度相關建議，做為後續政策之策略分析及指導方向。四、深度訪談法藉由深度訪談臺北市容積銀行制度的決策者及相關承辦執行人員，進一步確認容積銀行制度設立目的與相關課題，並探討容積銀行制度之設立對於地方政府的影響為何，是否能帶來具體效益並改善容積銀行設立前容積移轉制度所產生的 1-8.

(19) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 弊端，藉此探討容積銀行設立的重要性及政策實務發展面向，作為本研究研擬容積銀行制度及相關配套措施之參考依據。. 貳、研究流程本研究旨在探討容積銀行市場交易機制對利害關係人產生的影響，並透過利害關係人之影響更完善容積銀行運作機制。全篇分為六大章節，首先，確定研究動機與目的，並界定研究範圍與內容；在第二章的部分，除了針對容積移轉及容積銀行制度進行相關文獻回顧，以利於充分瞭解現今研究之面向，並將提出相關理論基礎，包括市場中間層理論與利害關係人理論等，以作為後續研究之依據；第三章將會進一步針對目前國內外的容積銀行制度發展概況進行探討，並將彼此做比較分析；第四章則透過利害關係人進行問卷訪談，對目前臺北市容積銀行政. 政治大內容的研擬及相關配套措施。最後，將於第六章歸納整篇研究內容，並提出結論立與相關建議，以做為未來政府推動容積銀行制度上之參考。本研究流程如圖 1-1 策目標與課題進行調查評析，並據此研究結果在第五章提出容積銀行機制之架構. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 所示：. Ch. engchi. 1-9. i n U. v.

(20) 第一章. 緒論. 研究動機與目的第一章. 研究內容與範圍界定. 文獻回顧與理論基礎第二章. 容積銀行制度相關文獻回顧. 容積移轉制度之探討. 市場中間層理論. 利害關係人理論. 政治大. 國內外容積銀行制度發展概況之分析. 立臺北市容積銀行政策發展緣起與內容. 美國各州 TDR 銀行制度之發展經驗. y. sit. io. er. 問卷與訪談設計. n. al. Ch. i n U. v. e問卷訪談內容分析 ngchi. 容積銀行制度對利害關係人之影響分析. 第五章. 第六章. 國內外制度之綜合比較分析. ‧. Nat. 研究設計. 研究對象. 第四章. 學. ‧ 國. 第三章. 容積銀行機制之研擬結論與建議. 圖 1-1：本研究流程圖資料來源：本研究繪製. 1-10.

(21) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 容積銀行市場機制之建立可謂整個容積移轉制度下的產物，主要是為了解決容積移轉制度所產生的相關課題。容積移轉制度主要透過自由市場機制來達到維護古蹟歷史建物及取得公共設施保留地等目標，並期望透過市場供需雙方絕對的彈性議價空間，解決限制用地地主土地經濟效益的損失，使其獲致補償。然而，私人市場容積移轉制度下，由於供需雙方的資訊不對稱，交易成本高，導致利益容易流向容積移入區的開發業者，而限制用地地主卻未獲致合理補償，產生社會層面的不公平問題。就空間結構層面而言，容積移轉制度也產生容積移入區公共設施容受力超載與都市生活品質下降等問題。因此，國內外政府都積極推行容積. 治政大制的建立，能夠公開透明容積移轉市場相關資訊，並有效解決自由型市場機制的立相關問題。銀行制度，主要由公部門、非營利事業機構為推動容積銀行的主體，透過銀行機. ‧ 國. 學. 綜上所述，可知道欲瞭解容積銀行市場機制，必須先探討容積移轉制度的相關課題，兩者具有緊密的關係。因此，本章將先簡介容積移轉制度的緣起及目的，. ‧. 說明容積移轉制度實施的相關問題，然後就國內外容積銀行制度的相關文獻做探. y. Nat. 討，整理歸納出容積銀行的各項功能與優劣勢，以作為後續研究之重要依據。此. sit. 外，由於容積銀行的設立為一中間機構介入容積移轉市場，在理論基礎部分，將. al. n. 之相關利害關係人，作為本研究後續分析之基礎。. 第一節. Ch. en. hi. er. io. 分別從市場中間層理論與利害關係人理論的觀點進行分析，並確定容積銀行制度. i n U. v. gc 容積移轉制度之探討. 容積移轉，又稱發展權移轉(transfer of development right, TDR)。其源於英國的發展權國有化，後美國政府也於 1961 年正式提出 TDR 的概念，透過發展權交易移轉，確實保存歷史古蹟文化和開放空間，有效維護生態敏感地區，並避免農業生產用地被過度開發破壞。我國容積移轉制度始於民國八十七年「古蹟土地容積移轉辦法」及八十八年「都市計畫容積移轉實施辦法」，至今已實施十六年，其主要目的是為了保存歷史古蹟建物，並解決公共設施保留地與公共開放空間取得問題。然而，該制度實施至今實施個案不如預期，且產生許多問題，如：買賣雙方資訊不對稱、市場運作不透明、發展總量之推估問題、公共設施容受力超載問題與古蹟土地保存發生 2-1.

(22) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 排擠效應等問題。因此，為探討容積移轉制度之相關課題，以下將針對容積移轉之基本概念、緣起目的、相關制度問題與對利害關係人之影響探討等做進一步說明，以作為後續章節之參考依據。. 壹、容積移轉緣起發展權移轉(transfer of development right, TDR)的概念源自於英國，1947 年英國《城鄉計畫法》中明定土地將來的發展權，屬於社會全體所有，也就是發展權國有化，由政府主導土地開發，管制私人土地之使用，使特定土地保留其未開發狀態。美國則於 1961 年 Gerald Lloyd 在美國都市土地協會(urban land institute)融合英國發展權國有化(nationalization of development rights)及購買發展權(purchase of development rights, PDR)的方式，正式提出發展權移轉的概念，倡言為了保護. 政治大約市因體認到先前制定的土地分區條例已然不足，規劃委員會也重新修訂土地使立. 環境敏感地區及開放空間的開發目的，可以讓發展權具有可移轉特性。同年，紐. ‧ 國. 學. 用分區條列，限制每一塊地最大可開發強度，若建物未達其土地最高使用強度，將以長期連續性租賃概念為基礎，土地所有權人可出售或移轉其多餘的空權(air rights)，並由接受基地負擔所需費用(Giordano,1988:47)。. ‧. 而 TDR 方案則於 1968 年首次被運用，1968 年紐約市通過市地標保護法. Nat. sit. y. (landmarks preservation law)，保存經過指認確實具有歷史文化與藝術價值的單體建物或地區，並為解決地標所有權人因土地重新被劃定為公園用地限制開發所帶. io. n. al. er. 來的損失，同時制定地標發展權移轉辦法(transfer of development rights for. i n U. v. landmark sites)，允許將未使用的發展權移轉到其他地區。然而，紐約大中央車. Ch. engchi. 站(grand central terminal)的所有權人認為此法剝奪了車站開發改建的權利，是政府奪取私人財產權的不公平手段，並向法院提出訴訟，美國最高法院最後認定紐約市政府此舉為維護大中央車站此一歷史古蹟的完整性，並以發展權移轉作為保障所有權人的財產權，判決發展權移轉仍屬有效，撤銷所有權人之提告，並從此確立了發展權移轉作為兼顧歷史地區保全與保障所有權人合法經濟利益的工具，是一個正當合法的政策(Johnston and Madison,1997:366; Fulton et al., 2004:8；林崇傑，2008：28-29)。隨後，發展權移轉成為紐約市土地使用管制上一個靈活且有效的技術方法(Cuomo, 2010:1)，其運用層面也於 1970 年開始擴大到環境保護與農業用地維護等，其他發展權移轉具代表性之事件整理如表 2-1 所示。. 2-2.

(23) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 表 2-1：發展權移轉的代表性事件時間. 意義. 發展權移轉(TDR)指標事件. 1961. TDR 概念首次由開發商 Gerald Lloyd 提出。. TDR 概念正式出現。. 1968. 地標保護法確定紐約市內具有保護價值之歷史地標。. TDR 保護對象明確。. 1968. 美國最高法院明確了 TDR 的法定地位。. TDR 法定地位明確。. 1968. 紐約大中央火車站被成功保護。. TDR 第一個實施案例。. 1972. 紐約 Southampton 鎮實施 TDR 環境保護計畫。第一個 TDR 環境保護計畫。. 1973. California 州的 Cupertino 市將 TDR 計畫用於基 TDR 與公共設施建設礎設施建設。結合。. 1974. Florida 州的 Collier 郡實施環境保護 TDR 計畫。. 1980. Maryland 州的 Montgomery 郡建立農地保護 TDR 計畫。. 學. 1987. TDR 計畫的類型與內容不斷豐富與擴大。. 會管理與實施 TDR 計畫保護松林地。. ‧ 國. 1980. 政治大 New Jersey 州松林地(pinelands)成立 TDR 委員立. TDR 成為地區性綜合型計畫。. ‧. California 州創建 Tahoe 湖區域規劃部(the Taheo regional planning agency, TRPA),在全州範圍內實施 TDR 計畫保護 Taheo 湖景觀。. 資料來源：戴鐧、金廣君、董晶晶，2010：25. y. Nat. sit. 經由表 2-1 可以瞭解 TDR 制度在各時期的發展狀況，由一開始的地標保護，. er. io. 一直延伸應用至 1972 年的環境保護層面，1973 年也首度與公共設施建設相結. n. al. v. 合，並持續擴大其應用範圍，1987 年 California 州將 TDR 計畫結合地區性發展. i n Ch 做一綜合型計畫，TDR 制度已趨向成熟發展階段。 engchi U 貳、容積移轉之基本概念. 容積，亦即發展權(development rights)之概念。最初係被英國運用於土地管制方面，指允許土地所有權人得於其所有土地上建築或發展之權利，其乃為構成土地經濟價值之主要因素，且為土地權利中最有價值之權利(張瑞雲，2006：11)。以法律制度層面而言，發展權常被定義為地主對其土地所有權的一束權利(a bundle of rights)2-1 之一，可以自土地所有權中被分離出來，允許單獨處分、售與、 2-1. 一束權利(a bundle of rights)，是指土地所有權人基於法律授權對於其土地所擁有的個別權利，包括:所有權、使用權、租賃權、地役權、遺贈權、抵押權、採礦權、航權等，個別集合使得整個所有權更為完整；參考自 Chaooshian 等人, 1975, “As a method for preserving open space:The New Jersey Proposal”The Transfer of Development Right:A New Technique of Lnd Use Regulation:171.Pizor, Peter J.1986,”Making TDR work:A Study of Program Implementation” 2-3.

(24) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 建造、餽贈或移轉至預期發展地區其他宗土地上發展(林莉婷，2000：13)。 Pizor(1986:203)也曾說明土地發展權為已既存之利用與允許潛在使用之差異，換言之，所謂的「發展權」即為法律賦予但未使用之土地開發強度。而就規劃的觀點而言，發展權乃屬社會大眾之資產，必須依存土地使用管制，並從整體利益著眼做某些必要的限制(廖佳展，2005：110)，以利整體都市之發展。容積移轉，又稱發展權移轉(transfer of development rights)，係指將一塊基地的開發或建築的一部分或全部權利移轉至另一宗土地之謂 (Moskowitz and Lindbloom, 1993:280)。其主要構成元素有下列四項：一、送出基地(sending area)：容積移出區，將全部或部分容積移轉至其他可建築土地建築使用之土地，多為開放空間、歷史古蹟、生態敏感地或生產用地等. 政治大二、接收基地(receiving area)：容積移入區，指接受限制發展地區容積移入之土立地，多為政府計畫做高密度發展的地區。三、容積(發展權)：指土地未使用之開發強度。. 學. 四、相關法律條文之授權，以作為容積移轉之實施依據。. ‧. ‧ 國. 地區。. y. Nat. 透過法律制定賦予每一地塊相當之發展權，並將特定農業區、開放空間或具. sit. 生態價值等地區的發展權予以出售轉讓至高密度發展地區的土地所有權人，以鼓. er. io. 勵特定區域增加其土地的開發量(Libby and Hall,2003:2)，讓容積做更合理有效之. al. v i n Ch 移轉內容與方向。事實上，容積移轉可說是一種政策選擇，將一地的容積賦予可 U i e h n c g 移轉之特性，並將其價值量化，透過買賣交易行為保護限制發展的土地免於過度 n. 利用，有效控管都市地區的整體發展。圖 2-1 為容積移轉示意圖，可概略了解其. 開發，並藉由市場交易機制補償土地所有權人的損失，成為一種調節容積供需，有效控管都市生活品質的政策方法。. Journal of American Planning Association.Vol:52(2)p:203 2-4.

(25) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 容積移轉移入容積移出容積基準. 基準. 容積. 已建築. 容積. 容積. 送出基地. 接受基地. 圖 2-1：容積移轉示意圖資料來源：高雄市政府都發局容積移轉資訊網；本研究繪製. 參、容積移轉制度目的. 政治大發展權移轉主要是希望透過轉移未使用的發展權，使得因土地使用分區管制立. 或土地分類受到發展限制之土地所有權人能因此獲致合理補償其土地經濟效益. ‧ 國. 學. 之損失，以消除不公平問題(賴宗裕，2013：11)。初期的 TDR 方案多運用於特定的小區域，其主要目標也多為保存歷史古蹟的發展，直到後來才逐漸開放至較大. ‧. 的特定行政區塊，而廣泛運用在生態環境與農業用地保護，並控制限制地區的低密度發展使用。大體而言，可將容積移轉制度的目的分為四大層面：. sit. y. Nat. io. er. 一、社會公平層面. 各宗土地之發展權利，原則上因屬於各土地所有權人所有，但由於歷史文化. n. al. Ch. i n U. v. 之保存及環境生態用地之維護，部分土地所有權人之發展權因而受到限制，無法. engchi. 有效利用其權利開發土地。因此，發展權移轉之實施，企圖解決地主間因土地使用分區管制、歷史文化保存與環境生態用地維護所產生的不公平，並使其獲得合理補償，減少地主土地經濟效益之損失，並在都市有限度發展之同時，兼顧社會公平(Schiffman, 1989:111；黃舜銘，2004：2-3)。二、土地使用效率層面近年來，伴隨著都市成長及營建技術的提升，市民可望更高品質的生活環境，除平面式的土地使用規劃與發展外，「容積」也成為衡量與管制都市土地使用強度的重要指標，讓都市土地使用導向立體化發展，而容積移轉更提供了一種三度空間土地管理機制，讓規劃者及開發商擁有更多的彈性空間來開發土地（Miller, 1999:510；謝琦強、莊翰華，2009：24-25）。此外，就土地使用效率而言，在不影響環境承載力的原則下，容積移轉提供開發者開發土地需求，提高土 2-5.

(26) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 地使用強度，有利於土地達到更高更有效率之使用模式，並有效滿足開發者的理想需求，塑造更優質的都市環境品質。三、土地資源保護層面每一塊土地法律皆賦予了地主不同程度的發展權，根據歐美國家之經驗來看，實施容積移轉或發展權移轉主要是用來保存歷史及開放空間或保護重要的生態資源與農業生產用地(賴宗裕、胡宏昌，1999：313)，藉由移轉發展權，有效降低區域內之土地使用活動，有效保護重要的社會文化遺產(如：歷史建物及低密度的社區文化發展等)與土地資源，維護特殊地區的自然、景觀、產業與文化等土地價值(Cuomo and Perales, 2010:5)，並引導開發活動至可發展地區，增加都市土地開發強度，使其做合理有效之發展。. 政治大. 四、都市發展層面. 立. 透過容積移轉，有利於節制土地利用之擴張(黃舜銘，2004：2-3)，協助都市. ‧ 國. 學. 計畫事業目標之實踐，此種擺脫土地使用分區之僵硬管制方法，開創以土地自由市場機制之模式，使容積需求者藉由購買容積來實踐其開發的構想(賴宗裕， 1998:11-13)，提高整體的規劃效果，集中綠地及開放空間的規劃使用(陳明竺，. ‧. 1992：200)，使整體土地開發能自然有次序的成長，避免蛙躍式發展，將土地作. y. Nat. 更有效率之利用。換言之，對都市發展層面而言，容積移轉可有效保護限制發展. sit. 區的土地使用，引導開發至都市地區，不但降低郊區無秩序地蔓延，也滿足開發. al. n. 質的空間結構。. er. io. 者的開發理念，提升土地使用與公共設施配置效率，增加發展總量，塑造都市優. Ch. 肆、容積移轉制度之問題. engchi. i n U. v. 容積移轉制度自實施以來即面臨許多問題，包括：規劃分區上的問題、發展總量推估問題、公共設施容受力超載、古蹟土地保存發生排擠效應及容積市場運作等問題，以下將容積移轉制度分為下列四大面向做詳細說明。一、規劃及法制面向 (一)容積接收及移出區之劃定問題容積移轉是為了解決土地使用分區管制所產生的不公平，讓受限制開發地區的土地所有權人能得到合理的補償，並引導開發至都市發展地區。然而，容積移轉所面臨的第一個重要課題，在於如何選擇及劃定容積的移出區及接受區。台灣「都市計畫容積移轉實施辦法」規定送出基地之可移出容積，以移轉到同一個主 2-6.

(27) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 要計畫區範圍內之其他可建築土地建築使用為原則。然而，對於容積移入區而言，由於每一個主要計畫區範圍大小和發展情形不同，對於公共設施的服務水準也難以評估(賴宗裕，2013：435-441)。因此，恐將因為忽略現況設施容受力之不足及建築物安全結構之考量，衝擊到現有的都市發展型態。環保團體及部分學者也認為大量釋出容積，將使得交通、環境成本不斷增加，造成的都市環境外部性效果，並造成容積移入地區的環境品質低落(謝琦強、莊翰華，2009：26）。此外，在相關法條中也並未清楚指出這些可建築用地是一塊素地，還是容積可移轉至既有的建築物上，造成民眾在開發時的疑慮。而就容積移出區而言，也須有相關法規命令條文清楚規定，提供民眾查詢並成為劃定之參考依據。綜上所述，移出區與接受區的劃定或移出量和接受量的評估，成為整個容積移轉是否具有可行性的關鍵點。. 政治大. (二)容積獎勵等容積政策排擠問題. 立. 容積額度的控管對都市整體發展有決定性的影響，適度的使用容積政策可有. ‧ 國. 學. 效引導都市發展，但過度放寬容積率上限，則可能使都市發展失序(劉永淳， 2009：5-4)。目前台灣容積相關之政策類型大略可分為四種：容積管制、容積獎勵、容積移轉與增額容積，其中又以容積獎勵取得之機會最多，取得者幾乎不須. ‧. 負擔太多取得成本，因而對需要負擔對價關係之古蹟及公共設施保留地之移轉產. y. Nat. 生排擠效果，影響保護古蹟及取得公共設施保留地之政策效果。換言之，容積移. sit. 轉最初的目的是在保護公共設施保留地與古蹟歷史文化保存區，並使土地所有權. er. io. 人獲致合理補償金，然而，現行容積制度使得開發商擁有多項管道獲取額外的容. al. n. v i n Ch 容積政策，依其公共利益與社會成本之考量，賦予政策優先順序之設計，亦可將 engchi U 相關制度做搭配或限制，以兼顧不同政策目標之達成(賴宗裕，2013：16)。積獎勵，對於容積移轉產生排擠效應。因此，未來制度調整上，宜將不同目的之. 二、市場供需面向 (一)市場需求問題 Kaplowitz 等人(2008:386)曾表示「發展型需求」攸關 TDR 計畫方案的成功與否。由於發展權移出區多為環境敏感地、歷史文化保護區及公共設施保留地等，多由政府劃定且固定不變；但容積移入區卻會因開發者的需求不同，而擁有不同程度的發展權移轉空間，且這些需求多為潛在性需求，難以在公開市場被發掘。就區位而言，目前容積移入區多集中在高地價高密度發展地區，範圍受限程度高。又容積移轉市場可能會因都市更新、增設停車空間與空地綠化管理等容積獎勵辦法增加可興建樓地板面積，排擠容積移轉市場之需求，造成市場上低容積 2-7.

(28) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 移轉需求量，不利於市場整體發展的完整性。 (二)資訊不透明增加交易成本容積移出基地雖有劃定地區，然而，有些因繼承或未辦繼承以及產權持分眾多等因素，導致開發商無法順利搜尋到容積供給者，是以在搜尋過程中需要耗費大量的搜尋及時間成本。此外，Fulton 等人(2004:13)也說明開發者的需求多為永久性的一次性容積需求，然而，其需求時間點與地主決定出售容積的時序往往難以配合，容易產生時間間隔(timing gap)問題，使容積移轉不易。換言之，政府未將容積移轉之相關資訊公開化，包括可送出、可接受基地、可移出容積總量及相關產權整合資訊，使一般民眾難以從公共網站或其他資訊管道，得知容積移轉交易之相關內容，造成買賣雙方資訊不對稱，增加搜尋、協商、談判. 政治大. 等交易成本，並使得容積移轉容易產生交易時間差，而不利於容積市場的運作。 (三)供需量體之不對等. 立. ‧ 國. 學. 內政部於民國九十年指出未取得的私有保留地面積共一萬六千四百餘公頃，而根據賴宗裕、李家儂(2000：13)之保守推估，若以平均的容積率 200%(相當保守的估計)來計算，約可釋出容積高達三萬兩千公頃樓地板面積，然而，目. ‧. 前市場上容積需求卻遠不及供給所提供的量，形成買方市場，使得公共設施保留. y. Nat. 地地主徒持有容積卻無需求移轉，得到不可預測性或無法實現的補償。另外，也. er. io. sit. 由於目前市場上容積供過於求，衍生容補償是否符合公平性之課題。 (四)供需雙方對價金之爭議. al. n. v i n Ch 目前容積交易之方式為買賣雙方相互找尋交易對象或經由民間仲介者協助 U i e h n c g 媒合，買賣雙方透過討價還價方式議定價格，政府未介入市場，故仲介者能夠人為操控信息影響交易價格，且討價還價之時間拉長，不利於市場之建立(劉厚連，2010：3-10)。換言之，在市場交易資訊不透明之情形下，公共設施保留地地主於資訊及專業知識不足情形下，相對處於弱勢，且目前台灣公共設施保留地地主所持有容積供給過剩，又容積移轉制度開發商或仲介取得道路用地之成本係以公告現值為參據，造成價格偏低，但移入容積則以市價售出，致私有保留地地主並未獲得與其容積移出後利益相應之補償(邊泰明，2013：594)。 (五)容積仲介業產生容積移轉市場多由民間自行運作，缺乏完整的買賣訊息揭露，造成買賣雙方資訊不對稱，增加搜尋、協商、談判等交易成本，也導致容積移轉過程中產生許多不合理的現象(暴利)，以及容積仲介業的產生，對於市場的運作及效率產生不 2-8.

(29) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 利的影響。換言之，容積仲介者的最大資產即為搜尋資訊，容積仲介者通常藉由大量的人力以進行資料的蒐集，再藉由掌握地主資料以及與地主之關係用高價賣容積給開發商，而開發商為省去資訊蒐集的時間皆會與仲介業者進行交易，而仲介業者也從中賺取暴利(新北市樹林地政事務所，2007：22；台北市都發局，2011： 57-61)。三、社會公平面向 (一)容積移出區地主補償之不公平由於容積價金具有議價空間，使得目前市場上容積取得價金不符合完全補償之原則。又地主因長期等待徵收而不可得的情況下，容積移轉市場又因市場資訊不對稱，使得地主往往只能在不符合市場價格條件的情況下出售容積，造成地主. 政治大. 補償上極大的不公平，顯與容積移轉政策的目標不符。 (二)容積暴利之不公平. 立. ‧ 國. 學. 容積移轉市場可移出區容積市場交易單價皆以當期公告土地現值單價為基準，市場交易總價以「土地面積」為計算基礎，而非「可移出容積面積」(王鴻. ‧. 源，2007：5-3)，然而，由於容積移入區皆位於高單價之住宅商業區，市場交易單價多以市價計算，單價高，此種由低單價移出區至高單價移入區，使得建商獲. Nat. sit. y. 致龐大收益，但移出區地主卻未分得任何利潤，可見其制度設計上的不公平。. er. io. 此外，開發商往往藉由增加容積提高興建樓地板面積，提升建物高度，而根. al. v i n Ch 的容積興建高樓層，相較於一般低樓層的使用，將產生單價及總價的放大效果， U i e h n c g 但其所支付的容積成本卻沒有與其成正比。綜上所述，可知道移入區開發商藉由 n. 據樓層別效用比，越高樓層由於視野好環境佳，往往售價也較高，建商運用移入. 容積移轉可獲致相當可觀的利潤收益，但卻只付出相對低廉的容積成本，可見其中容積暴利不公平問題的嚴重性。 (三)容積移轉轉換率之不公平容積移轉制度是以送出基地與接收基地之公告現值做為容積換算標準，然而，採用公告現值做容積換算基準會產生已開發地區高地價、低房價，移轉至低地價、高房價的新開發地區，產生價值相乘效果(林永成，2007：22)，使得接受地區可銷售的樓地板面積大幅增加，但此種容積移轉加乘的放大效果，除增加建商利潤外，對於整體都市環境與公共設施卻具有折損效果，且目前市場上缺乏相關合理的環境補償回饋措施，對周邊環境與整體都市產生不公平之課題。. 2-9.

(30) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. (四)容積移入區之外部不公平容積接受區成就了政府因財政負擔無力取得公共設施保留地，而透過容積移轉所產生的容積增量，卻對其原本的居住環境與交通帶來相當之衝擊影響。換言之，容積移轉辦法企圖解決政府財政問題，卻形成開發者享受容積開發之利得，而毗鄰地區地主承擔外部性之社會成本負擔之不公平現象(賴宗裕，2013：17)，然而，政府的相關配套措施卻不夠具體完整，使接受區周邊環境產生負面之影響，對於容積移入區周邊環境產生不公平。此種增加原都市空間與公共設施的承載力，卻缺乏相對應的環境配套措施，使得周邊環境社會產生一定程度的受損，亟需透過相關配套措施來加以改善解決。 (五)整體社會與不動產市場之不公平. 政治大關限制。部分開發商將容積移入至基準容積較高的商業區，提高基地可開發強立度，卻將商業用地做住宅使用，享受商業區的容積，並將移入容積用於興建豪宅由於目前法規針對容積移入區的限制條件不多，僅針對容積移入之上限做相. ‧ 國. 學. 與大坪數規劃，進而造成房價上漲，對於整體不動產市場產生嚴重的影響衝擊，卻無相對的對價關係與回饋機制。換言之，由於相關制度內容不夠具體明確，使. ‧. 得移入區土地使用產生弊端，增加市場及社會負擔成本，對整體社會及不動產市場產生不公平的問題。. y. Nat. er. io. (一)發展總量推估問題. sit. 四、空間結構面向. al. n. v i n Ch 發展權總量與該區的「環境容受力」及「設施容受力」密切相關，而各區的 U i e h n c g 環境容受力與設施容受力不同，當然相對於各區的發展總量各有所異，發展總量之估算應建立在容受力大小的基礎上，在推估時不能忽略兩者關係。上述社會公平面向，即提到容積移轉放大的效果，又本文所探討之都市地區因實施容積移轉政策，而造成地區性之容積增量，若忽略區位及地區公共設施服務水準，恐將造成生活品質惡化，蓋浮動於都市地區隨時隨地可能發生的容積增量，將與確保都市居住安全、衛生、健康、舒適環境的土地使用分區管制措施是相矛盾的(賴宗裕，2001：6)。因此，如何推估合理的發展總量，並加以限制發展權，避免發展權集中化而衝擊當地發展狀態成為一不能忽視的重要問題。 (二)公共設施容受力超載依據「都市計畫容積移轉實施辦法」及「古蹟土地容積移轉辦法」之內容可知道容積移出區大致可分為：公共設施保留地、既成道路用地與古蹟土地，三者 2-10.

(31) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 所能移出的容積量甚巨，將對現況之公共設施容受力將產生負面影響。購買容積或接收容積移轉地區，將因使用強度提高，產生公共設施需求提高及現有的服務水準降低之衝擊，不僅可能影響當地居住環境品質，也對受影響之居民產生公平問題，再者，即使接收地區採取發展總量管制方式，也將因容積移轉或位移而改變原有細部計畫公共設施區位配置與服務水準規劃之考量，間接造成公共設施配置區為失衡之情形(賴宗裕、胡宏昌，1999：321)。 (三)都市生活品質美國學者 Porter(1997:112)曾指出，容積移轉方案雖提供規劃者一個有趣的議題，卻存在著複雜的行政課題。理論上而言，容積移轉機制應先確立容積之移出區及接收區，而接收區之區位除應考量都市發展趨勢及分區管制規定外，更須考. 政治大宗裕、李家儂，2000：12)。容積移入區由於移入過多的容積，土地使用強度提立高，建築物高度增加，容易影響陽光、空氣對流，造成高樓壓迫感、交通壅塞、. 學. ‧ 國. 量當地之生活環境與公共設施服務水準，並據此限定接收區之發展總量額度(賴. 停車空間不足、公園綠地缺乏、附近地區之學校空間擁擠等等負面外部性效果問題(張孟秋，2011：72)，嚴重影響都市生活品質。. ‧. 伍、容積移轉制度參與者之影響探討. sit. y. Nat. 就理論層面而言，容積移轉市場之建立對於容積移轉市場中的參與者，包含. io. er. 制定相關政策之政府部門、容積供給的地主及購買容積的開發投資者，是一個可. al. n. v i n Ch 公共設施保留地；開發商增加可興建樓地板面積，滿足其開發需求，並支付容積 engchi U 以創造三贏的局面政策方向。就政府而言，可藉由容積移轉節省財政支出，取得價金使容積移出區地主獲得補償，如圖 2-2 所示。政府部門. 政策補償提供土地. 地主. 容積移轉. 增加開發誘因. 提供開發容積獲得金錢補償. 節省財政支出. 開發投資者. 圖 2-2：容積移轉市場機制建立之政策意涵資料來源：王春木，2007：5-6 2-11.

(32) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 然而，實務操作上，容積移轉市場的建立對於參與者的影響程度，並非皆能達到受益的狀態，不同利害關係人其背後仍有一定的利弊得失，以下將針對三大容積市場參與者─開發投資者、容積移出區土地所有權人及政府機關之影響作深入探討。一、購買容積的開發業者容積移轉可增加建商可建坪數及產品規劃的彈性，增加其收益，換言之，其對於建商的好處即在大幅提升獲利空間，並滿足規劃者及開發商的開發構想，有利於土地作更有效率之使用。但同時也會因購買新容積增加其建築成本，且若是買古蹟容積，是無法融資貸款的；若是購買公共設施保留地，原則上銀行只能認定為附擔保，即無法為借款的主要擔保品，基本上是無法融資的或只能少額融. 政治大. 資，這是對建商最不利的地方(游啟聖，2012：189-190)。換言之，雖然說目前建商在容積移轉後所賣出的樓地板面積，往往收益大於成本，獲利空間大，但就其. 立. 財務運作而言，由於貸款不易，往往需要先支付一筆龐大的資金來購買容積，可. ‧ 國. 學. 見其運作上之困難。. 二、容積移出區的土地所有權人. ‧. 而對於移出區的土地所有權人而言，容積移轉制度的建立與執行，解決了財. y. Nat. 產權分配的問題，讓歷史建築的所有權人願意在其財產權獲得保障的前提下，進. sit. 行都市保存行為，但許多建物為了能使容積移出量最大化，盡量壓低改建之建築. er. io. 量體，節省成本並增加獲利，其內部空間設計，缺乏運用計畫或僅安排做倉庫使. al. n. v i n Ch 劃設公共設施保留地所引發之「暴利與暴損」(windfall e n g c h i U and wipeout)，乃核准保留地地主移轉其所持有之容積，藉以獲得補償(陳明燦，2001：39)，然而，由於用、低度利用，缺乏效能(張剛維、林森田，2008：97-109)。而我國政府為平衡. 建築容積移出區之土地多位處限制發展區內，僅以公告現值作為換算基準，造成地主往往低價出售公共設施保留地容積，而未因此得到合理之補償價格。三、政府機關就政府機關而言，雖然在容積移轉法令的條文上賦予了上述四種容積移轉的目的，但其實中央政府的政策目的卻顯然是以取得公共設施保留地為主要的政策目標。(林崇傑，2008：75)，透過容積移轉，節省經由徵收所需的大筆花費。然政府在制定政策後，即處於被動的地位，接受基地所有權人的建築申請，當碰到申請障礙時，再協助協調解決問題，使得都市整體發展延宕耗時，此外，面對執行的問題時，法令修訂的速度也應該加快，透過整體計畫，提出解決策略以作長期的經營(張剛維、林森田，2008：111)。若以容受力來看都市地區目前的建築容 2-12.

(33) 容積銀行制度對相關利害關係人影響之研究. 積總量，可發現我國都市高容積、高密度發展政策及容積移轉制度已造成環境衝擊，由於發展強度提高而引進更多人口及產業活動量，已衍生公共設施負擔與興建成本等問題，影響鄰近居民之景觀、日照權能，生活品質惡化(李家儂，2007： 82)，而這些都是政府應該面對之課題。. 陸、小結由於容積率決定一塊地的發展程度，也主宰了一個都市的發展樣貌。但隨著時代的變遷，社會環境之改變，過於僵化的條文法規數字往往不合時宜，也對土地發展造成一定限制。透過良好的容積移轉制度可將土地強度做一定的調整利用，協助實踐都市計畫目標，並帶動周邊土地使用效率，使都市朝向立體化發展，同時，也能兼顧保存珍貴自然及人文土地資源的目的，故可見容積移轉在都市發. 政治大由上述文獻資料可歸納，容積自由交易移轉的市場中，主要存在四大面向問立題，一、規劃法制問題，二、市場供需問題，三、社會公平問題，四、空間結構展中扮演著重要的角色。. ‧ 國. 學. 問題。其中，規劃法制面向主要集中在接受區及移出區的劃定不清，與容積政策互相排擠等問題。又在目前容積移轉市場中，買賣雙方資訊不對稱，供需雙方需. ‧. 花費更多搜尋及時間成本，且容積價格無一定估價機制，價格偏低，造成容積市場運作產生問題，而社會公平效益也不顯著，與容積移轉補償移出區地主的目的. Nat. sit. y. 相違背。換言之，資訊的不公開透明，使得市場供需失衡，也讓容積價格與交易. io. er. 缺乏一定的標準與公信力。此外，對於目前的制度參與者也產生一定的利弊影響，且對於整體都市發展而言，不但沒有提高整體規劃效果外，反而增加移入區. n. al. Ch. i n U. v. 的公共設施負擔，降低生活品質，與當初立法執行的目的顯有違背。. engchi. 有鑑於私人市場容積移轉制度的缺失，國內外政府都陸續有容積銀行制度的產生，期望在銀行制度的交易模式下，能夠公開透明市場資訊，解決上述容積移轉市場自由交易所產生的弊端與相關課題，保障容積買賣雙方在互信安全的基礎下進行交易。故本小結主要先以國內外文獻總結容積移轉制度的源起目的，並說明私人市場體制下的相關問題及對於不同制度參與者存在相當的影響與利弊得失，以瞭解容積銀行發展的必要性，並作為後續研究內容之基礎。. 2-13.

(34) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 第二節. 容積銀行制度相關文獻回顧. 有鑑於容積移轉制度因資訊不透明，導致市場無效率而產生許多問題，國內外已有多項文獻研究在談討容積銀行市場交易制度的建立。所謂的容積銀行制度即買賣交易容積的概念，由政府建立一個容積交易的平台，藉由資訊流通、協助交易、認證制度及蒐集價格等，協助確認容積商品資訊，媒合買賣雙方及容積移轉相關作業，透過穩定的收購與釋出，調節市場供需及維持發展平衡(台北市都發局，2011：5-16)，並將開發商購買容積所繳納的代金收入用來取得私有公共設施保留地及都市建設，以落實公共利益，完善容積交易市場之機制。本研究為探討容積銀行對其相關利害關係人之影響，將藉由閱讀容積銀行制. 政治大的相關課題，以作為後續研究之重要依據。立. 度的相關文獻內容，例如：緣起目的、功能與優劣勢分析等，瞭解容積銀行制度. ‧ 國. 學. 壹、容積銀行緣起與目的. 台灣的容積銀行制度，源自於美國 TDR(transfer of development rights)銀行制. ‧. 度。觀之美國各地實施發展權移轉辦法，雖然用來解決因土地使用分區管制所產生之公平性問題，並達到保護自然資源及歷史文化之目的。惟其成功之個案太. y. Nat. sit. 少，原因不外乎 TDR 方案的資訊不對稱，買賣雙方不易找到合適的發展權交易，. al. er. io. 且發展權移轉沒有一個完善的市場機制，導致發展權估價與市場時間差的問題，. n. 造成發展權移轉的不便性。1970 年，芝加哥政府效仿紐約市運用 TDR 方案進行. Ch. i n U. v. 芝加哥城市地標之保護，卻有感於 TDR 方案的缺失與不足，其中，又以缺乏購. engchi. 買 TDR 的誘因及難以尋找合適的開發區需求者為 TDR 方案的兩大缺點 (Goelman,1999:14)。因此，為解決上述發展權市場的不確定性問題，1972 年 Costonis 教授首次提出建立 TDR 銀行的概念，透過地主以現金模式出售發展權給銀行，也解決 TDR 方案估價、投機與時序性等問題(Stevenson, 1998:1337)，此為 TDR 銀行制度之開始。儘管 Costonis 教授的 TDR 銀行方案最後未能成功在芝加哥實行，其概念後仍被廣泛運用於各州，並從 Costonis 原先主張因由政府主導的 TDR 銀行制度，轉變為公家或私人管理的 TDR 銀行制度。在公家部門的 TDR 銀行制度主要是透過立法與公共基金去購買發展權，並由政府機構負責監督整個 TDR 程序進行；私部門的 TDR 銀行需在一定的法律範圍內運作，由非營利機構去經營，初期透過政府補助的資金或私人捐款去購買發展權，並從發展權移轉交易中收取手續費. 2-14.