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貳、美國華盛頓州金郡(King County)TDR 銀行制度
一、發展背景
1988 年九月美國華盛頓州金郡議會為維護區域內自然資源及公園綠地而推 動 TDR 計畫，期望透過發展權的移轉實現都市規劃及自然保育等目標。在 TDR 計畫實施初期，發展權送出基地包含都市及鄉村等地區，基地地主需先將不可建 築之基地面積予以扣除，包含：濕地、溪流和陡峭之山坡地等，再將可建築基地 面積轉換為發展權移轉信貸(transfer of development credit, TDC)，所謂的發展權移 轉信貸是指透過銀行估價出發展權的價值，將基地上的面積轉換為可出售之信貸 模式，而可開發成長地區透過購買發展權移轉信貸獲得基地發展權的增額，使得 接收基地可建築強度提高，提升土地利用效率，自 2000 年開始，則將發展權移轉 信貸(TDC)此一名稱轉為可移轉之發展權(TDR)。
然而，由於初期的發展權是以一比一的比例轉換為可出售信貸，又發展權接 受地區限制較多，無法吸引買賣雙方進入發展權市場交易，導致 1988 年至 1995 年僅有一個發展權案例被成功移轉出去，顯見 TDR 制度效果不彰。1996 年金郡 議會開始制定「TDR 接收地區計畫」，在計畫中詳細分析發展權市場概況，並劃 定可接收地區範圍，包含：郊區住宅區、農業生產用地、森林保育區、公共開放 空間、生物棲息地、都市分隔區(urban separator area)等，也將原本的轉讓比例調 整為二比一，鼓勵農村地區將發展權移轉到都市地區。此外，計畫中也指出金郡 需建立 TDR 銀行制度來幫助全郡縣內的發展權融資交易，整個「TDR 接收地區 計畫」於 1998 年修訂完成，正式取代原發展權市場的交易機制，而 TDR 銀行制 度也於 1999 年正式成立。
表 3-2 以表列方式說明華盛頓州金郡 TDR 銀行制度整個的發展歷程，除了上 述 TDR 初期的運作概況外，從圖表中也可瞭解在 1999 年後金郡政府設立 TDR 銀行，議會同時也撥款一百五十萬美元收購發展權，並放置銀行作為發展權移轉 信貸儲存，控制 TDR 買賣移轉的交易程序，維持市場的供需平衡。並於 2000 年 後開始與西雅圖、伊瑟闊等城市開始簽訂發展權移轉區域條款，允許將發展權移 轉至鄰近的城市，擴大整個發展權移轉之範圍。
表 3-2：華盛頓州金郡 TDR 銀行發展歷程表
時間 金郡 TDR 銀行發展歷程 1988 制定 TDR 計畫
1996 金郡議會撥款擬定 TDR 接收地區規劃發展 1998 完成 TDR 接收地區之規劃
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時間 金郡 TDR 銀行發展歷程 1999 金郡 TDR 銀行成立，議會撥款購置發展權 2000 制定 TDR 銀行相關政策與經費收支
2001 與 Seattle、Issaquah 等地方簽屬永久地緣 TDR 交易協議
2008 奠定 TDR 銀行制度的成功，並擬定新 TDR 銀行方案，以加強買賣雙 方進入 TDR 市場的誘因
資料來源：King County government. http://www.kingcounty.gov/
二、TDR 銀行運作模式
金郡政府於 1999 年成立 TDR 銀行制度，延續 TDR 計畫的主要功能─發展權 移轉，保護自然土地資源。由於私人的 TDR 市場主要是由發展權買賣雙方彼此媒 合交易，無法優先保護區域內的自然土地資源，因此，政府透過銀行機制將需保 育的土地資源及農業用地優先收購，並將發展權持有至公開市場上等待適當的時 機做出售移轉。換言之，TDR 銀行的運作目的除了協助私人市場發展權移轉交易 的過程更為順利進行外，也透過直接購買、持有及銷售優先保育地區之發展權，
兼顧環境保護的優先性及重要性。以下將金郡 TDR 銀行的運作機制分為四個部分 作介紹：
(一) 直接購買、持有發展權。
TDR 銀行為了保護區域內環境敏感地帶免於被開發破壞，將不定期購買符合 保育區3-6送出基地條件之發展權，該發展權必須擁有合格之發展權可移轉證明，
且經調查確實限制地主相關建設開發後，銀行將以不超過市場公允價格之標準購 買發展權。此外，TDR 銀行也同意送出基地地主以捐贈方式獲得基地之發展權，
並將得到之發展權儲存放置在銀行裡，等待市場上有需求時再進行出售。
(二) 出售發展權。
為不破壞私人發展權市場交易，金郡 TDR 銀行僅將發展權出售至有地緣協議 註冊之區域內或郡縣內經評估但尚未註冊之接受區。每筆政府交易之發展權皆須 以書面形式進行審查紀錄，並以不低於市場公允價格出售發展權。所謂的市場公 允價格是由自然資源部門根據全郡縣內發展權交易之價金及當時市場條件下所估 定的價格，並由 TDR 銀行依各開發商的發展權購買量、價金支付額及發展潛能選 定最適合的購買人，於發展權確定移轉時由開發商支付價金，並且將銷售 TDR 的收入作為土地保育的週轉資金。
3-6僅限森林保育區、農業生產用地與鄉村地區，其他土地則不在銀行購買發展權之範圍內。
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(三) 公開透明 TDR 市場的相關資訊，提供有意願的發展權買賣雙方，促進 TDR 私人市場的交易。
如同其他交易市場，TDR 市場也是由供需雙方進行貿易交流，送出基地地主 在保護基地免於開發時，提供發展權給接受地區進行更高更有效率之土地使用。
然而，市場上供需雙方往往具潛在性質，不易被市場發現，TDR 銀行作為一公開 資訊站，透過相關資訊的提供，包含：註冊發展權、發行 TDR 證明、建立交易平 臺等，使送出基地地主與開發商能彼此交流獲取發展權的需求與出售資訊，減少 買賣雙方交易的時間，提升發展權買賣雙方進入市場的意願，促進 TDR 私人市場 的交易。
(四) TDR 銀行與鄰與鄰近城市簽訂，開拓發展權移轉的新市場。
TDR 銀行為擴大發展權移轉範圍，與鄰近之都市，包含：西雅圖、伊瑟闊等 城市簽訂地緣 TDR 交易協議，允許境內之發展權透過 TDR 銀行機制移轉至其他 都市，同時，也同意將周邊都市保護區的發展權移轉至郡縣內可發展成長地區，
擴大 TDR 市場，催化州內 TDR 法治協議的程序。
三、TDR 銀行執行成果
金郡自 1999 年成立 TDR 銀行制度以來執行效果佳，在 TDR 銀行自行購買、
持有及出售 TDR 方面，由於 TDR 銀行在購買及出售 TDR 方面都具一定限制條 件，目前僅成功八個交易案件，收購 1,218 筆 TDR，並於兩件 TDR 銷售案中出售 49 筆 TDR，總交易量約佔 TDR 計畫整體的 10%。在銀行的購買案件中，土地類 別多為森林及農地，並透過購買發展權，保護了 94,573 英畝的森林區及 351.12 英畝的農地面積。而在 TDR 銷售方面，目前 TDR 銀行都將收購之發展權出售至 西雅圖市中心，其中，Olive-8 旅館及 Aspira 大廈即為兩大接收區的成功案例，前 者為綠建築銀級大樓，透過向金郡 TDR 銀行購買 31 筆 TDR，獲得 62,000 平方英 尺的增額樓地板面積，規劃共有 231 間客房、健身俱樂部、SPA 水療等設施。Aspira 大廈則為 37 層樓之公寓，開發商向金郡 TDR 銀行購買 18 筆 TDR，共獲得約 36,000 平方英尺的增額樓地板面積。
在私人 TDR 市場中，由於 TDR 銀行的設立使得市場資訊公開透明，提供買 賣雙方一交易平臺，增加買賣的意願及交易效率。經金郡政府統計，自 2000 年以 來共有 71 筆交易案件；共 518 筆 TDR 買賣交易；超過 50 個開發商都在他們的開 發案中運用 TDR 機制，增加可興建的樓地板面積。平均每年約有五件成功移轉交 易量，34 個 TDR 被購買出售，發展權交易總價值高達 713 萬美元，可見 TDR 銀 行制度之建立，對於私人 TDR 市場的效益是具顯著性的。
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2014 年金郡 TDR 銀行資料顯示，目前私人市場上共提供 851 筆 TDR 供市場 做買賣交易，且為了鼓勵開發商運用 TDR 增加開發密度，發展權移轉比例為二比 一，促進發展權移轉的效益。政府也會監督記錄每個 TDR 移轉過程，提升市場的 安全性，促進利害關係人進入市場交易之意願及對市場運作的信心。
四、其他相關措施
TDR 是一種為保育土地自然資源，而對送出基地地主所做的補償機制，並將 發展權移轉至合格接收區做更高密度之土地使用，然而，為提升送出基地地主及 開發商進入 TDR 市場的意願，金郡政府也提供相關優惠措施，包括：減免財產相 關稅負與提高交通效能等，送出基地的發展權經認證後即限制土地未來的發展，
此種限制發展是緣於維護公眾之利益。因此，金郡政府將 TDR 計畫納入財產稅的 評比項目中，以 TDR 作為減免稅負的方式。此外，金郡政府亦規定接收地區亦須 符合一定的交通需求以容納未來發展權移轉所帶來的增額開發量，若接收地區缺 乏必要的道路或未提升運輸能力，將限縮未來可移入的開發量體，以確保接收地 區可容納的人口數及生活品質。