國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
機制功能，讓容積移轉市場運作更為完整。然而，此種中間商的進入，對於市場 上相關利害關係人的影響為何，目前文獻研究仍較缺乏探討。因此，本研究期望 以中間層組織理論為基礎，探究容積銀行此種中間層的進入，對於容積移轉自由 市場上相關利害關係人會產生何種影響。
貳、利害關係人理論(stakeholder theory)
一、理論緣起與定義
利害關係人一詞首次出現於 Stanford Research Institute(SRI)1963 年的內部備 忘錄中的一篇管理論文，主要用於探討企業組織的發展，其原意為「股東」，因 為股東是管理人員唯一需做出反應的團體(薛麗綺，2013：2-27)。Freeman(1984:48) 在《Strategic management : a stakeholder approach》一書中則將利害關係人理論納 入管理學的主流，並說明利害關係人是指一團體或個體具有影響組織，或即將採 取相關管理行為去影響這些團體或個人行為的管理者。後利害關係人理論也廣泛 運用於在人口、政治、規劃與公共管理等層面，其概念也從股東泛化為「沒有他 們(利害關係人)支持，組織就不在存在的團體」。
就一企業組織中，利害關係人被定義為擁有一定利益關係或關心企業發生的 任何事情的個人、團體或機構。換言之，利害關係人是指會影響組織內之政策及 決定的所有人或被其產出影響者，所以它是指所有的利益團體、政黨、行動者 (actor)、要求者(claimant)與機關，其型態可能為個人、社區、社會團體或社會中 任何的集團、層級，也包括了決策者、規劃者、商業團體與使用者團體等(Mitroff, 1989:165; Grimble and Chan, 1995:113；羅紹麟、童秋霞，2000：22)。又在公共 政策領域中，利害關係人被界定為「受到公共政策影響或影響公共政策制定的團 體或個人；由於這些團體或個人對於特定公共政策下了『賭注』(stakes)，所以被 稱為政策利害關係人。」(朱志宏，1995：147)，後 Dunn(2004:121)也將利害關係 人解釋為「受到政策影響的個人或團體的代表，它包括了國會、立法機關、立法 委員會、有組織的利益團體以及志願性團體」；之後，學者也將此概念廣泛運用 在任何公部門事務的制定與管理上，說明任何一項政策，必將涉及或多或少的政 策利害關係人；制定政策者必須認定政策利害關係人，才能制定符合公平正義原 則的政策，否則社會必然興起不平之鳴，造成政策的窒礙難行(丘昌泰，2000：
41-43）。另外，利害關係人也可以解釋為凡引起組織的注意力、要求其資源或產 出者或是被其產出影響者，包括公民、納稅者、接受服務者、管理者、員工、工 會、利益團體、政黨、財團與其他政府機關(Bryson, 1988:52；王浩平，2006：8)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
綜上所述，國內外多位學者都對利害關係人提出不同層面的解釋，但無論是 以何種面向做出發點，利害關係人簡言之即為組織內影響決策目標或是被組織影 響的團體及個人。又本研究主要是在研究容積政策對於相關利害關係人之影響，
因此，主要採取美國學者 Dunn(2004:121-122)對於利害關係人的解釋：受到公共 政策影響或是能夠影響公共政策制定的個人或團體即稱作利害關係人。
二、理論之結構與內涵
Dunn(2004:121)認為，擬定公共政策時，政策利害關係人的意見與態度必須 受到充分的重視，才能夠制定出符合公平正義，合乎大眾期待的政策，又政策利 害關係人可包含政策制定者、政策受益者及政策犧牲者三大面向，丘昌泰(2000：
147)根據 Dunn 的概念將政策利害關係人的關係結構以圖 2-5 表示。其中，公共 政策主要來自於政策制定者，包括：立法部門、行政部門、政黨、利益團體與公 民等五大主體，透過直接或間接性的決策模式制定公共政策。而當政策制定完成 後，即會產生因政策而受惠及受損的政策關係人，就政策利益者而言，可以因為 政策制定而受益，並對於特定政策產生推波助瀾及支持的效果；然而，就政策犧 牲者而言，若制定者不能有效予以處理，則會危害該項政策的成功執行(朱志宏，
1995：147-148)。圖中也可看出一公共政策的制定，與利害關係人具有緊密的相 互影響關係，換言之，一個公平合理有效的公共政策，除了政策與計畫本身的周 延性外，也需透過相關個人或團體間的密切配合，並透過溝通協調解決該公共政 策潛在的問題，使得關係人利害衝突最小化(Grimble and Chan, 1995: 113-114)。
圖 2-5：政策利害關係人結構圖形 資料來源：丘昌泰，2000：147
政策 制定者
公共 政策 政策
犧牲者
政策 受益者
‧
(imperative)透過個人或團體機構對於政策制定的直接參與程度，及政策 制定後其遵從或反對的意見中去找出利害關係人，然而，此 項方法的缺點在於僅能找出與政策密切互動，需求強烈的顯 性利害關係人，而不易發現隱性利害關係人。
定位法 (positional)
藉由在政策制定架構中，透過合法的方式明顯表達個人重要 (reputational)
在政策系統中，社會普遍認知對於該政策具重要地位或學識 淵博的相關人士或團體機構即為利害關係人。但此種方式會 忽略非團體及菁英性的個人及機構。
社會參與 (social participation)
藉由個人或團體對於該政策議題相關活動的參與程度，包 (opinion leadership)
為解決「定位法」僅針對已登記的企業機構進行利害關係人 辨識作業之不足，因此，藉由在政策議題上積極發言、塑造 輿論的個人提供辨識其為利害關係人的方法。然而，此種辨 識法相較於前述方法也較缺乏精確性。
人口統計 (demographic)
藉由年齡、性別、種族、職業、宗教、出生地和教育程度等 (organizational)
先找出該政策體系的重點組織，再藉由此組織找尋與其有密 切關連性的個人或團體，如：投資人、消費者、競爭者等團 體組織，其即為該政策的利害關係人。
資料來源：Mason and Mitroff, 1981:95-96；本研究整理
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
三、利害關係人理論之目標
利害關係人分析是透過比較不同層級利害關係人之觀點與利益，去瞭解分析 一組織的決策動態，並試圖透過行動讓組織朝向其利益所及的方向進行。因此，
可藉由利害關係人來評估組織決策的好壞，並透過不同利害關係人的觀點，讓決 策有更好更具完整性的計畫。換言之，利害關係人分析可用於計畫或政策的事前 與事後評估(Grimbleand Chan,1995:113-124)。另外，針對不同的需要，利害關係 人分析可提供不同之目的，如表 2-7 所示。
表 2-6：利害關係人分析之目的
目標 目的 應用
不同的制度層級 不同層級間的決策與管理 ‧國際公約
‧國家與區域的經營政策 國家政策分析 提供政府部門間可接受的
基本準則
‧政府希望建立政策與法令 區域或地區規劃 政策選擇 ‧國家與地區政府之互動地區
‧利害關係人間之利益 計畫分析 設計或評估 ‧不同利害關係人
‧不同利益間
資料來源：Grimble and Chan,1995:113-124；羅紹麟、童秋霞，2000：24
對於公部門而言，透過分析利害關係人將能夠增進政府與計畫的選擇、效率 與評估。同時對於計畫或政策的分配上、社會上與政治上影響的評估上有極大的 助益(Grimble and Wellard,1997:173；紀坪，2011：13)。而在改進計畫與政策上主 要有下列幾點優勢：
(一) 在政策實施前，可以評估不同立場之利害關係人的個別利益影響程度，並 將其利益與自然環境、經濟發展、社會公平等總體層面進行比較分析，清 楚看出利害關係人與政策目標間的利益取捨及優先權，藉以進一步確定政 策制定的方向，並強調政策的分布與對社會的影響。
(二) 在政策實施前，可藉由對不同立場之利害關係人間進行政策受益與受損程 度的評估，找出利害關係人間的利益共同性，並透過互助合作及協調機制 將利害關係人之間的受損程度降到最低，以提高政策未來施行的可能性及 政策執行效率。
(三) 在政策實施中，密切觀察利害關係人的反應及政策影響程度。由於各項政 策都具有潛在或隱性的利害關係人，其活動參與程度低，往往在政策實行 前不易察覺，但受政策影響程度高，也會影響政策的發展方向。因此，此
‧
資料來源：Mitchell et al.,1997:872-876又針對公共政策利害關係人，紀坪(2011：17)依據上述定義及屬性將其分為
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
程中，其扮演一個監督者的角色來影響具政策的決定方向，如圖 2-6 所示。
圖 2-6：政策利害關係人影響分類圖 資料來源：紀坪，2011：17
本研究將針對容積銀行制度對相關利害關係人可能產生的影響進行分析，故 將以 Mitchell 等人提出的利害關係人屬性「權力」、「合法性」及「急迫性」及紀 坪對利害關係人的分類來做為界定容積銀行政策之利害關係人為何的參考依據。
目前我國容積銀行政策符合上述要求的共有三大顯著性利害關係人，分別為 民─「容積移出區─公共設施保留地地主」、產─「容積移入區開發業者」與官─
「制定政策的地方政府」，而對於學者專家及其他政治人物的影響性較小。而這 些利害關係人也符合 Dunn 所提及的政策利害關係人的關係結構圖，圖 2-7 則以 Dunn 的概念將容積銀行政策模式的利害關係人進行表述，此項政策主要是為了 解決容積移轉資訊不對稱所引發的各種問題，增加交易效率，對於容積移入區的 開發業者，亦即容積購買人而言，預期可以節省其搜尋、配對等交易成本，讓整 個容積交易程序更有效率。然而，對於容積移出區─公共設施保留地地主而言，
基於土地使用分區本身之不公平，迫使他們無法在基地上興建，即使容積銀行將 使得政府加快徵收公共設施保留地的時間，但對於地主而言，自土地被劃為公共 設施保留地開始，土地所有權人即為政策犧牲者，容積銀行的建立僅能使得公共
基於土地使用分區本身之不公平，迫使他們無法在基地上興建，即使容積銀行將 使得政府加快徵收公共設施保留地的時間，但對於地主而言，自土地被劃為公共 設施保留地開始，土地所有權人即為政策犧牲者，容積銀行的建立僅能使得公共