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量，其龐大的開發量，對於都市整體的居住環境具有顯著的影響。而政府透過容 積銀行制度，可大幅減少原先因容積移轉所需要增加的容積量體，並由政府控制 各開發案容積的移入量體，掌握整體的都市發展，避免不適宜的開發案，有效保 護限制區的開發，引導都市朝向更正面積極的發展方向。
由上述目的，由於容積與都市發展具緊密之關係，容積移轉也成為掌握都市 整體的發展方向之手段。因此，可瞭解政府介入容積移轉市場的必要性，透過容 積銀行機制，政府可以有計畫的取得公共設施保留地，並讓容積價格更為透明公 平，不再讓少數利益團體掌握容積利益，而是成立特種基金管理容積代金之收入，
並運用代金購買取得公共設施保留地及都市建設開發等，確實將容積增額利益回 饋給市民大眾，對於都市整體的發展方向也具有正面之影響。
肆、臺北市容積銀行運作模式
一、容積移出地區條件限制
臺北市容積移轉審查許可自治條例第三條明定容積移出地區須為歷史建築所 定著之私有土地或為私有未徵收之公共設施保留地，包含公園用地、綠地、廣場 及道路用地。其中，未開闢的公園用地、綠地、廣場之面積應小於兩公頃以下，
並經土地所有權人全數同意後始得辦理容積移轉。在道路用地部分，寬度須滿十 五公尺以上，若為已開闢計畫道路須持有滿五年以上；未開闢計畫道路，送出基 地申請範圍須為完整路段，且兩側均與現有已開闢之八公尺以上計畫道路相連 通，並經所有權人全數同意後才可辦理容積移轉。
二、容積移入地區條件限制
在容積移入區部分，根據自治條例第六條至第八條規定，受限制發展地區之 容積可移轉至面積超過一千平方公尺的可開發基地， 但為考量都市整體的環境承 載力，自治條例第七條也明定，下列之土地不得為容積移入區：
(一) 古蹟所在及毗鄰街廓或歷史建築所在地號之土地。但經文化局確認不影響古 蹟及歷史建築保存及風貌形塑者，不在此限。
(二) 位於依水土保持法劃定公告之山坡地。
(三) 位於本市環境地質資料庫中土地利用潛力低或很低之地區。
(四) 位於本市保護區變更為住宅區之地區。
(五) 位於依本市都市計畫應適用臺北市山坡地開發建築法規之地區。
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(六) 位於農業區、保護區、河川區或其他非屬都市計畫發展區之土地。
(七) 依本市都市計畫規定禁止容積移轉、獎勵地區之土地。
為了引導都市朝向大眾運輸導向發展，並考量到整體都市容受力，條文中也 規定若移出基地為公共設施保留地，其容積僅得移轉至大眾捷運場站車站周邊八 百公尺範圍內，且須臨八公尺以上已開闢之計畫道路；或將容積移轉至一定規模 的公園綠地周邊，以減緩容積移入對於周邊環境之衝擊，而由於各容積移入區的 條件狀況不相同，都市設計及土地使用開發許可審議委員會，也會根據每一接受 基地狀況，給予適地適性地核准容積，並核發容積移轉許可證明。
此外，政府為了調控都市整體的發展總量，並避免過度容積移入造成都市環 境品質下降，法規也明訂接受基地之容積加計其他法規規定予以獎勵容積之容積 總和，不得超過各該建築基地法定容積之百分之五十3-3。
三、容積交易的運作模式
容積銀行主要有兩種交易模式，分別為「先賣後買」與「先買後賣」，所謂的
「先賣後買」是指政府會先審查接受區的容積移入申請許可，若審查通過則由政 府核給接受基地容積增額，接受基地之開發商或建商則需支付代金給政府，作為 後續政府取得公共設施保留地或都市建設之資金來源。此種交易模式是將容積增 額歸因於都市發展所產生，主要是以儲備資金的運作型態，由政府部門先行審議 容積移入，為政府增添收入來源以做為未來地方都市發展之資金，然而，由於是 先給予接受區容積增額，政府部門更須嚴格把關，詳細審查建案的容積需求，避 免給予容積接受區之開發商或建商過多的容積增額，而使得容積接受區公共設施 承載裡過重，降低生活品質，引起容積接受區外部之不公平。
另一種容積銀行運作模式為「先買後賣」，意為政府需先提供一筆初始資金來 徵收取得公共設施保留地，再運用容積計算的相關規範3-4，將已徵收之公共設施 保留地上之容積換算至容積接受區，並由容積接受區支付取得容積增額之代金給 政府，作為後續取得都市發展之資金來源。此種運作機制為容積儲備之概念，由 政府先行徵收公共設施保留地，取得並儲存該基地上之容積，等到有容積增額需 求時，再以容積銀行內所存有之容積轉換至容積接受區，由接收區支付代金作為
3-3臺北市容積移轉審查許可自治條例第九條。
3-4 都市計畫容積移轉實施辦法第九條第一項:「接受 基地 移 入 送出 基 地之 容 積，應 按 申 請容 積 移 轉 當 期 各 該 送 出 基 地 及 接 受 基 地 公 告 土 地 現 值 之 比 值 計 算 ， 其 計 算 公 式 如 下：
接 受 基 地移 入 之容 積 =送出 基 地 之土 地 面積 ×（ 申請 容 積 移轉 當 期送 出 基地之 公 告 土 地 現 值 ／申 請 容積 移 轉當期 接 受 基地 之 公告 土 地現值 ） ×接 受 基地 之 容積 率。 」
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用容積移轉制度之用地，亦可透過容積代金之模式獲得補償(杜國源，2014：26)。
而就公共設施保留地取得方式而言，也將從以往的徵收補償擴大至競價標售與協 議等模式，使得公共設施保留地之取得更具效率及可行性。
由於以往的容積移轉制度中，僅對於公共設施保留地、具保存價值建築、歷 史古蹟與公共開放空間土地之地主進行土地受限制開發之補償，但為了維護建物 或古蹟等空間的完整性，周邊環境也須適時的給予一定的開發限制，然而，私人 市場容積移轉制度缺乏任何補償制度與相關措施，無法彌補周邊土地地主利益上 之損失。透過容積銀行制度，可運用代金收入，給予歷史古蹟遺址周邊環境地主 其土地受限制發展的一定損失補償，提升地主保存周邊環境之誘因，擴大容積之 運用層面。而依據臺北市容積移轉審查許可自治條例第二條之一，北市府亦得成 立容積代金基金專責管理委員會，公開透明基金之管理運用，將代金收入做有效 的管理運用。
五、其他條文規定
由於容積銀行制度對於以往容積移轉市場運作模式具一定之衝擊，臺北市政 府在自治條例中增訂相關條款，將採漸進的容積代金模式進入容積市場，減緩對 容積移轉制度參與者的影響與衝擊。根據臺北市容積移轉審查許可自治條例規 定，若容積送出基地符合容積移轉規定的送出條件，接受基地所有權人在制度施 行之日起三年內，仍得依都市計畫容積移轉實施辦法之規定，以捐贈公共設施保 留地方式辦理移入容積，唯接收基地移入之容積量，仍應有百分之五十以上以繳 納容積代金方式辦理。換言之，制度實施前三年，接受基地所有權人仍可按申請 容積移轉當期各該送出基地及接受基地公告土地現值之比值計算可移入之容積，
並由政府取得該送出基地的所有權，然而，以此模式移入之容積量最多僅達百分 之五十，其餘部分仍得以繳納代金方式辦理，而在制度實施三年後，容積買賣交 易則一律透過容積銀行的市場交易機制來辦理。
透過上述制度的緩衝措施，使得符合修法前法令適用對象獲得信賴保護，讓 市場上相關利害關係人具一定時限選擇其所要進行的容積移轉交易模式，避免制 度實施造成過大之衝擊效應，增加整體制度施行的可行性。
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第二節 美國 TDR 銀行制度之發展經驗
美國自 1970 年代後各州陸續開始實施 TDR 銀行制度，TDR 銀行為 TDR 計 畫的一部分，做為一信息交流中心，連接發展權買賣雙方，向送出基地地主購買 發展權，再儲存容積至買家進入市場交易出售，由於其必須持有容積直到市場上 出現適當的開發商或建商購買容積，因此，TDR 銀行常被視為「最後的買家(buyer of last resort)」。
經統計美國約有三十個地方政府成立 TDR 銀行，有些 TDR 銀行為州政府主 導，有些則為非營利組織所經營。由於每個地方實施 TDR 銀行的原因不同，其運 作方式也會有所差異。為建立臺北市完善的容積銀行制度，以下將以四個美國 TDR 銀行案例做說明，分別為美國新澤西松林區 TDR 銀行，又稱為松林區發展 信貸(pinelands development credit, PDC) 銀行、華盛頓州金郡 TDR 銀行、加州庫 比提諾 TDR 銀行、馬里蘭州蒙哥馬利縣 TDR 銀行，以上四個案例的 TDR 計畫皆 為美國歷史悠久且發展成功的 TDR 計畫之一，且都運用了 TDR 銀行的運作機制 進行發展權移轉作業程序，前三個案例都在銀行機制的運作下，成功保育農業生 產用地、環境敏感帶與重要文化資產，而馬里蘭州蒙哥馬利縣 TDR 銀行制度雖於 1990 年被廢除，僅運行了八年之久，然而，其 TDR 計畫仍有可供學習參考之處。
期望透過分析美國 TDR 銀行制度的發展經驗，將其優勢運用在臺北市容積銀 行制度，並避免或改進相關運作執行上的缺失，並作為後續研擬問卷進行利害關
期望透過分析美國 TDR 銀行制度的發展經驗，將其優勢運用在臺北市容積銀 行制度，並避免或改進相關運作執行上的缺失，並作為後續研擬問卷進行利害關