第二章 行政罰上責任能力、責任條件及責任類型
第四節 小結
行政罰追究違反行政法義務行為之責，係因行為具有可苛責性及可歸責任，
令行為人避免再次違反。而可苛責任係指做錯了事，包含違反作為與不作為義務，
依據法律保留原則，應以法律或法律所授權之法規命令訂定之，此係屬個別行政 法就行政罰構成要件之規範領域，乃屬客觀的構成要件。可歸責任（或有責性原 則），指的是行為人如果不具備責任能力，亦即欠缺規範認識之能力，並且沒有「故 意」或「過失」的責任條件（Schuldgrundsatz）。此即「規範認識能力」即「責任能 力」與「責任條件」是成立責任的二兩個重要要素。而此原則原屬刑事法上之原 則，然亦適用在行政罰中36。
由於行政法的目的並非僅在規範人的行為而形成行政法秩序，尚包括維護社 會共同生活的安全性，然對於安全性造成威脅的危險源包括人的行為，以及物的 狀態。故在行政法中，據以設定行政法上義務的聯結點除「人的行為」（包括作為 與不作為）之外，尚有「物的狀態」。人民行政法上義務可說是源自行為或狀態，
故而「行為責任」與「狀態責任」構成了行政法上義務的兩大依據和責任37。依通 說，目前的見解，行政罰之對象原則上是「行為人」，處罰非行為人則為例外。而 非行為人是否須對某種違法狀態負責，基本上應以無行為人存在為前提要件，如 處罰行為人即符合該法之立法目的時，則非行為人無須為處罰對象。實務上亦同，
並認為原則上行政罰係處罰行為人，例外才處罰行為人以外之人；且如處罰行為
36 李惠宗（2007），同前註 13，頁 54-56。
37 保成網路書局（取材自蔡宗珍，2007），同前註 24。
人已達成行政目的，即不得以行為人以外之人為處罰對象38。此觀諸環保署要求各 級環保主管機關及執行機關，應本於「行為責任優先狀態責任」之原則執法可見 一斑。然經檢視現行廢棄物清理法及其相關規範，仍有部分之法規要件欠缺明確 性，以及法規競合適用有失允當情形，尚難僅藉由環保署的行政釋示或函釋（治 標）獲得解決，實有進一步修法（治本）的必要性39。
此外，行為罰的對象應為「行為犯」，亦即行為人僅須單純實現構成要件所 描述的行為，而不待任何結果之發生，即足以構成所稱的行為罰。是以，倘有違 反規定之行為義務，均可構成行為罰而受到處罰，而行為罰只處罰既遂犯，而非 未遂犯40。然違規行為人與物之所有人非同一人時，應如何裁處，台北高等行政法 院96年簡字第662號簡易判決略謂：現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環 境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護 公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身 之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限 度，亦為法所許，因此人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任 自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂的狀態責 任。換言之，行為責任指的是行為人因自身行為導致安全危害或公共秩序的責任，
二者間必須具有「因果關係」。而狀態責任，指的是因「物」而產生的責任，故 與行為無關，狀態責任人可能為物之所有權人或有實際管領力人，雖然該責任與 狀態責任人之行為無任何因果關係仍須負擔責任，此一部分亦可參照臺北高等行 政法院96年簡字第662號簡易判決。至於如同時有行為責任人與狀態責任人時之優 先裁罰順序，最高行政法院則認為原則上應先處罰行為責任人。又，若有二個以 上的狀態責任人（例如土地共有人），實務上的見解則認為各共有人對於共有物 之危險狀態均負有恢復原狀的責任41，並針對所有違反義務的共有人分別予以處
38 吳行浩（2011），同前註 23，頁 43（62-858）。
39 吳行浩（2011），同前註 23，頁 48（62-863）。
40 黃俊杰（2006），同前註 26，頁 100-101。
41 古琍（2017），同前註 29，頁 171-174。
分，此亦有環保署104年08月24日環署廢字第1040069155號函釋足資參照42。 廢棄物清理法第 27 條第 10 條有關違規張貼廣告定著物，以及同法第 11 款公 告有關積水容器孳生病媒蚊孑孑等規定中，顯見已非僅以當事人不作為之「行為 責任」（不作為犯）論處，而係引用了「狀態責任」的概念，而此二概念亦實際運 用在「道路交通管理處罰條例」第 7-2 條規定，以及「動物保護法」第 7 條規定：
「飼主應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由或財產」，因此動物 之飼主對其所飼養之動物，如未盡必要之防護相關措施，導致動物咬傷他人，構 成不作為之行為責任。」中，而廢棄物清理法第 27 條規定，與上開二規定可謂裁 罰性質相同，故上開責任類型及其原理原則亦應有其適用之餘地。目前因環保機 關在實務上，面臨絕大多數違規當事人因各種因素或以推託之詞，拒不負舉證責 任或協力義務等，因無罰則，導致調查事實及證據上的困難及行政資源的無端耗 費，此時「狀態責任」的適用，就顯得有其必要性及迫切性。
42 環保署 104 年 08 月 24 日環署廢字第 1040069155 號函說明：一、依本署 97 年３月 12 日環署廢 字第 0970014911 函（副本諒達），土地或建築物所有權之共有人如違反廢棄物清理法第 11 條之清 理義務，應對每一位共有人分別處罰，無罰鍰分配或由全體共有人連帶負責之問題。對每一位違反 義務之共有人為相同的處罰，並對於同一人的同一違法行為處罰一次，並無涉公平原則及一行為不 二罰之違反。二、依本署 96 年６月６日環署廢字第 0960040292 號函（副本諒達）略以，廢棄物清 理法第 11 條第１款規定，無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該 土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法 條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力（近者），優先於無直接 管領力者（遠者）而受處罰。三、廢棄物清理法第 11 條之清理義務，分別存在於土地所有權之每 一共有人，任一共有人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予以免責。