行政法上舉證責任

舉證責任可分為「主觀舉證責任」與「客觀舉證責任」二種。前者指當事人 一方為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院 於審理最後階段，要件事實存在否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，

所生對當事人不利益結果責任。故主觀之舉證責任是一種「提出證據之責任」；客 觀之舉證責任乃是一種「不利益的風險」。若無特別指明，所謂舉證責任係指「客

觀舉證責任」而言⁵⁶。又，按當事人主張有利於己之事實，即有提出證據以證明其 為真實之責任（民事訴訟法第 277 條參照），方能排除掉他造當事人的爭執，並形 成法院的確信，最終則以取得判決之勝訴為目的，此一責任即稱之為舉證責任。

但在訴訟程序中，當事人是否舉證並非其義務，乃係其個人自由，倘應舉證而不 舉證，僅係受敗訴判決之結果而已。而受敗訴之危險因為各種訴訟制度的不同而 有所差異，故刑事、民事與行政訴訟三者並非完全相同。易言之，舉證責任因為 訴訟性質之不同而有相異的分配標準⁵⁷，而與舉證責任分配相關之概念尚有法律上 之推定與事實上之推定等⁵⁸。

行政程序法第 39 條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面 通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人 到場及不到場所生之效果。」，第 40 條規定：「行政機關基於調查事實及證據之 必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」。上述規定可認 為在行政程序上，當事人有協助查明事實之協力義務，此亦有最高行政法院 100 年度判字第 952 號判決足資參照。倘行政機關就有利於當事人之特定事實，通知當 事人提出事實及證據，而當事人在可做到的範圍且具有「期待可能性」的範圍內，

仍拒不履行其協力義務，不提出陳述或提供事證資料時，則行政機關並無繼續調 查的義務；且如行政機關事先提示其重要性時，當事人仍不配合調查，不予協助 查明事實真相，行政機關依情形可進行「證據評價」之推論。例如，對於系爭有 疑義之事實真相，逕行不利於當事人的推論。如果認為行政機關之行政處罰程序 係屬行政程序一環，而採肯定說，認為關係人有其協力義務時，則當事人（如車 輛所有人）於陳述意見主張有利於己之事項時，依其所陳意見，顯然比環保機關 更為知悉或更能掌握正確資料，倘環保機關未能查出實際違規行為人，環保機關 自可要求車輛所有人配合調查並協助提供實際行為人之相關證據資料，倘拒絕提 供，則可採用證明程度減輕方式逕為不利於車輛所有人之認定。然而，在此並非

56 李惠宗（2002），同前註 47，頁 219-223。

57 吳庚（2012），《行政爭訟法論》，修訂 6 版 1 刷，頁 235，台北：元照。

58 吳庚（2012），同前註，頁 244。

違規事實之舉證責任轉換或倒置而改由車輛所有人負擔舉證責任，而係因其違反 協力義務，而環保機關之證明程度僅得以減輕⁵⁹。

在行政罰法施行後，應類推行罰法第 7 條第 2 項規定，違反行政法上義務之 人對於履行輔助人之故意過失負推定故意過失之責。學者亦有認為，行政罰法第 7 條乃係對法人所為之規範，並不具可類比性，而應類推適用行政罰法第 10 條，違 反行政法上義務之人被推定為「不作為犯」，與積極行為發生事實者相同⁶⁰。有關 舉證責任態樣，茲分述如下：

壹、違規處罰要件事實之舉證責任

一、主觀舉證責任：

當事人為避免事實無法證明致訴訟敗訴，而必須對於爭執之事實提出證據 之責即為主觀之舉證責任。因此當事人應負擔提出證據之主觀舉證責任，蓋法 院之調查義務並非無上限，當事人知悉有重要事實而負起協力責任，而法院調 查之義務將因當事人違反協力義務而終止。

二、行政訴訟上之客觀舉證責任：規範有利說

行政訴訟上之客觀舉證責任之分配，德國通說採「規範說」或「規範有利 說」（亦即法律要件說），認為在事實不明下，原則上，其不利益應歸屬於由該 項之事實導出有利之法律效果的訴訟當事人所負擔。易言之，權利或權限之主 張者，除法律另有規定外，原則上於有疑義時應就權利發生之事實負其舉證責 任，至於否認權利或權限者或主張相反權利者，則針對權利之抑制、障礙或消 滅之事實，負其舉證責任。

三、行政處罰法上之舉證責任：適用無責任推定原則

以違反廢棄物清理法案件而言，環保機關如主張行為人違反廢棄物清理法 第 27 條第 1 款規定，而依據同法第 50 條第 3 款規定科處罰鍰時，由於上開法 規所定裁罰對於環保機關有利，自然應由其就裁罰權存在之事實要件負客觀之

59 陳清秀（2012），〈違反廢棄物清理法之舉證責任〉，《月旦法學教室》，121 期，頁 67-79。

60 古琍（2017），同前註 29，頁 167~171。

舉證責任，倘該法規要件事實不明者，即無法適用該項規定並予裁罰，故而應 由環保機關負擔該事實不明所致的不利效果（負擔舉證責任）⁶¹。然而，此一 見解係原則上的認定，應有其但書，或以舉反證之義務、協查義務或附帶責任 及罰則等有相關明文規定為前提，否則環保機關勢必窒礙難行，且就本文首揭 法律漏洞部分而言，該法規定即形成虛設。

貳、舉證責任轉換

在經由法規範之定性及舉證責任分配原則適用後，舉證責任分配之結果因其 可能對於應負舉證責任一造當事人造成舉證之困難，基於誠信原則等法理，乃在 於立法時對於部分事件就前開舉證責任分配結果予以調置，並將舉證責任轉換為 原不負舉證責任之當事人負擔⁶²。學者雖有認為，舉證責任之轉換即當事人之一造 已盡舉證責任，因而轉由他造就反對事實負舉證責任。如原告就其主張之事實所 提證據已獲得法院確信，則其結果即將舉證責任轉換於被告負擔，並不得僅以自 由心證主義而否認舉證責任之轉換在訴訟法的價值。惟應注意的是其對於舉證責 任轉換的定義，類似於舉證必要的移轉，或者是具體證據提出負擔的移轉，而與 客觀舉證責任轉換有所不同⁶³。此外，大法官釋字第 275 號解釋略謂：人民因違反 法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原 因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。

但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反 禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行 為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。該解釋並不否認在特殊行政領域 尊重立法者之形成自由，並使立法者得考量行政之公益維護與特殊性的必要性，

而以採取無過失責任主義例外；且行政罰法係定位在普通法，如其他法規在責任 要件上有特別的規定，自然可以排除同法第 7 條第 1 項的適用。又，最高行政法

61 陳清秀（2012），《行政罰法》，頁 321-326，台北：新學林。

62 姜世明（2008），《舉證責任與證明度》，頁 25-29，台北：新學林。

63 姜世明（2008），同前註 62，頁 127。

院 100 年 8 月庭長法官聯席會議決議略謂：人民參與行政程序，就行政法上義務之 履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，

擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人參 與行政程序行為所致之不利益。

以目前執行機關有關檢舉案件之作業流程而言，通常違反廢棄物清理法事件 之檢舉影片或照片（以駕駛車輛隨地抛棄煙蒂為大宗），僅有違規事實影像，且大 多為側拍之背面影像，環保機關就是類檢舉之案件於查得車輛所有人後，爰開立 舉發通知書，並依行政程序法第 102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由 或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決 定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從 其規定。」，於作成行政處分之前，通知受舉發人於文到數日內以陳述意見書陳 述意見，倘未於期限內陳述其意見，則視為放棄陳述意見機會，或陳述無理由者，

將逕予裁處。而實務上頗為常見之情形為其否認為實際違規行為人，則環保機關 依行政程序法第 40 條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或 第三人提供必要之文書、資料或物品。」等規定，要求其負舉證責任或協力義務，

並提供實際行為人之姓名、身分證字號、聯絡電話、地址等資料以供查證，然因 該舉證責任或協力義務並無明文無罰規定，形同無強制力及拘束力，故絕大多數 當事人（車輛所有人等）均不予回應，置若罔聞，環保機關於無其他事證證明違 規行為人的情況下，只能推定其為違規行為人並逕以其為處罰對象，無法推定者

（例如性別不符及非自然人等），則逕予撤銷原處分。