積水容器孳生病媒蚊孑孓

依據廢棄物清理法第 27 條第 11 款包含「其他經主管機關公告之污染環境行 為。」之禁止。而經高雄市政府以 101 年 4 月 5 日高市府環稽字第 10133176201 號 公告事項共有 9 點嚴禁行為，其中第 7 點為：「七、室內外花瓶、桶子、輪胎、

空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等 積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。」，為近年來違反數量較多且 較有爭議的裁罰案件。自高雄市於 2015 年 6 月成立我國第一支登革熱防治隊以來，

加上環保局原有的 37 區清潔隊的強力稽查下，針對積水容器孳生病媒蚊孑孓之舉 發及裁罰案件量大增，也因為存在著許多爭議，行政救濟案件同時與日俱增，甚 至在行政訴訟案量上，躍居違反一般廢棄物案件之首位，其重要性可見一斑，不 容忽視。本案為因「非實際管理人」（「不作為之行為責任」或「狀態責任」）

經訴願審議決定撤銷之案例。

壹、違反法令

按廢棄物清理法第 3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境 衛生需要，所公告指定之清除地區。」第 27 條第 11 款規定：「在指定清除地區內 嚴禁有下列行為：…十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」第 50 條第 3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 1 千 2 百元以上 6 千元以下罰鍰。經限期 改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第 27 條各款行為之一。」

市地重劃實施辦法第 39 條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管 機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃﹑設計及施工…。」

高雄市政府 101 年 4 月 6 日高市府環衛字第 10133144400 號公告：「主旨：修

正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。依據：依據廢棄物清理法第 3 條、第 5 條規定。公告事項：一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、

本公告溯及自 99 年 12 月 25 日起生效。」101 年 4 月 5 日高市府環稽字第 10133176201 號公告：「主旨：公告高雄市指定清除地區內污染環境行為。依據：廢棄物清理法 第 27 條第 11 款規定辦理。公告事項：一、在指定清除地區內有下列行為之一者為 污染環境行為：…（七）室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他 積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，

致孳生病媒蚊孑孓。…二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區域。…。」

貳、違反事實

原處分機關所屬○○區清潔隊人員於 105 年 7 月 22 日 16 時 36 分至系爭土地 執行清除孳生源稽查時，發現有積水容器（保麗龍箱）未妥善管理、清除，致孳 生病媒蚊孑孓，而有影響公共環境衛生之情事，經錄影存證及查明系爭土地為國 有，管理機關為訴願人後，乃以訴願人為違規行為人，於同年 7 月 25 日予以舉發，

並給予陳述意見之機會。惟訴願人未提出意見陳述，經原處分機關審酌事實及證 據後，核認訴願人違反廢棄物清理法第 27 條第 11 款規定之事實明確，爰依同法第 50 條第 3 款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱 裁罰基準）等規定，裁處新臺幣（下同）2,200 元罰鍰。訴願人不服，遂提起本訴 願，並據原處分機關檢卷答辯到府。

參、訴願理由

訴願人陳稱略以：案內（原處分機關稽查時土地別）本部所經管高雄市○○

區○○段一小段○○地號國有學產土地，位於高雄市政府公辦第○○期市地重劃 區內。於 105 年 4 月 15 日（匯款日）領訖重劃區內學產土地上改良物補償金，在 市地重劃實務與通認上，土地已併同改良物交由重劃工程主辦機關接續辦理各項

重劃作業（包括施工）。三、…該公園屬重劃公共設施用地負擔之一。本部不得進 入工地範圍內。四、考量以最可能快速、有效排除危險者，為最優先之狀態責任 義務人。已善盡通知義務。迄今仍未見高雄市政府地政局查明釐清及洽本部協商 處理。應以對本案第○○期公辦市地重劃區內土地在施工期間具有實際管領之權 責機關為裁處對象，並請撤銷原處分等語。

肆、訴願決定意旨

卷查原處分機關○○區清潔隊稽查人員於事實欄所述時間至系爭土地稽查 時，發現有積水容器（保麗龍箱）未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓，影響 公共環境衛生，爰依法舉發，此有稽查紀錄、存證照片、佐證光碟、地籍圖資查 詢資料及舉發通知書等影本附原處分卷可稽，堪稱信實。原處分機關核認訴願人 違反廢棄物清理法第 27 條第 11 款規定之事實明確，依同法第 50 條第 3 款及裁罰 基準等規定裁處訴願人 2,200 元罰鍰，固非無據。惟按行政機關應依職權調查證據，

不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；又行政機關為處分 或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則 判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人，分別為行政程序法第 36 條及第 43 條所揭明，是行政機關對於應依職權調查之事實，即負有調查義務。本案訴願 人為系爭土地之管理人，其對於周邊環境衛生之維護雖負有注意義務，惟查系爭 土地已納入本市第○○期市地重劃區範圍，該重劃計畫書、圖並經內政部以○○

年○○月○○日內授中辦地字第○○○號函核定在案。而重劃計畫書經上級主管 機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃﹑設計及施工，為市 地重劃實施辦法第 39 條所明定。經查上開計畫書將系爭土地規劃為公園兼兒童遊 樂場用地，並編列有 135 萬餘元之工程費用，而工程發包施工期間為 105 年 4 月至 同年 10 月，換言之，於本案違反時間（即 105 年 7 月 22 日）屬工程發包施工期間，

則施工期間對於系爭土地有實際管領力及維護管理責任者究為何機關，容非無

疑。至土開處雖於○○年○○月○○日以高市地發工字第○○○號函表示：「其餘 部分（即屬公兒用地部分）因尚未影響原土地之使用，仍應由○○○（即訴願人）

管理」，惟查上開函文係於本案違規事實發生後始作成，原處分機關自宜依職權調 查或請土開處提供，足證上開工程分段施工或於本案違規事實發生前已明確劃分 系爭土地管理維護責任之相關證據以實其說。又土開處○○年○○月○○日高市 府地發字第○○○號函僅能說明，本市第○○期市地重劃區於 105 年 9 月 1 日完成 土地點交，亦即於 105 年 9 月 1 日後重劃區內公園及兒童遊樂場用地（即包含系爭 土地）由本府工務局管理，惟尚難逕予認定本案違規事實發生時（105 年 7 月 22 日）系爭土地有實質管領力而負有管理維護責任為訴願人之事實。職是，原處分 機關未對本案違規事實發生時對系爭土地有實質管領力而負有管理維護責任之機 關進行調查及確認，即逕予裁處訴願人，難謂無速斷之嫌。從而，原處分之調查 採證、認定事實既有可議之處，自無由維持，應予撤銷，爰將原處分撤銷，由原 處分機關於 2 個月內查明後另為處分，期昭折服，並示公允⁸⁷。

伍、爭點

本 件 係因 系爭土 地 登記管 理 人「非實際管理人」（「不作為之行為責任」或

「狀態責任」）而 撤 銷 案 件 。 高雄市政府 101 年 4 月 5 日高市府環稽字第 10133176201 號公告⁸⁸及廢棄物清理法第 11 條第 1 款參照。

陸、評析

本文認為，為維護環境衛生與市民健康及生命安全，在實際行為人未明的情 況下，土地或建築物所有人、管理人或使用人依法自有主動清除位於其土地或建

87 高雄市政府法制局網站（訴 願 決 定 書 案 號： 第 105041588 號 ），http://law.kcg.gov.tw/plead3.asp

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88 高雄市政府 101 年 4 月 5 日高市府環稽字第 10133176201 號公告略謂：「一、在指定清除地區內 有下列行為之一者為污染環境行為：「…七、室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其 他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊 孑孓。」

築物上病媒蚊孳生源（孳生病媒蚊孑孓之積水容器）之責，以防止系爭孑孓羽化 成為病媒蚊（登革熱等），並避免其危及人民性命。而此一孳生源除位於私人所有 之土地及建築物外，通常亦位於為人所詬病的各公部門所主管（政）或所轄缺乏 良善管理之土地及建築物（例如所謂的「蚊子館」），合先敘明。經查「病媒」（Vector）

一詞，依據世界衛生組織（WHO）的定義，係指將病原體（Pathogen）自一寄主（Host）

帶至另一寄主之攜帶者（Carrier）而言。亦即病原體之媒介物，能將病原體由一患 者或帶菌者傳至健康者，而使之患病或帶菌。病媒蚊主要孳生於積水容器，包括 水桶、花瓶、花盆底盤、陶甕、人工水槽、廢輪胎等，而本案確已查獲系爭積水 容器內有病媒蚊孑孓，揆諸前述定義，即可認為在通常情形，孑孓為病媒蚊之幼 蟲，倘積水容器中有孑孓，則得以蓋然性推定系爭積水容器為病媒蚊孑孓之孳生 源，則原處分機關於現有資料比對結果，逕認定系爭積水容器（含孑孓）之實際 管理人而據以裁罰，即屬妥當。

依上開訴願決定末段所載：「原處分機關未對本案違規事實發生時對系爭土地 有實質管領力而負有管理維護責任之機關進行調查及確認，即逕予裁處訴願人，

難謂無速斷之嫌。從而，原處分之調查採證、認定事實既有可議之處，自無由維 持，應予撤銷…」，足見本案係課予土地有實質管領人管理維護之責，與同法第 11 條第 1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內 者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理 人或使用人清除。」同屬「狀態責任」之課責，而非單純課予「不作為之行為責

難謂無速斷之嫌。從而，原處分之調查採證、認定事實既有可議之處，自無由維 持，應予撤銷…」，足見本案係課予土地有實質管領人管理維護之責，與同法第 11 條第 1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內 者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理 人或使用人清除。」同屬「狀態責任」之課責，而非單純課予「不作為之行為責