行政罰上責任類型

立法者課予特定人之行政法上義務，不外基於二大因素：該等人之行為（包 含作為、不作為與容忍等表現型態），或是該等人對於「物」之支配力。前者著重 在人對自己行為之後果的承擔可能性及必要性；後者則著眼在特定人對其所具實 力支配可能之「物」的必要性及管領力。蓋危險的排除固可由公權力逕行為之，

惟立法者亦可立法要求應負責之人負起排除危險的義務，此即課予行政法上之義 務。然而肇致危險者，非僅人之行為而已，有可能因客體性之「物」之性質或狀 態而生者。是以立法者立法課予行政法上義務，其義務人之形成，即可能源自其 本身的行為，或者是源自該義務人對於物之支配實力，前者稱為「行為責任」

（Verhaltensverantwortlichkeit），後者稱為「狀態責任」（Zustandsverantwortlichkeit）²¹。

壹、行為責任

所謂行為責任（the Responsibility that Arises from the Obligor's Conduct²²），係自

20 吳庚（1991），〈法學論著--論行政罰及其責任條件〉，《法令月刊》，42 卷 5 期，頁 3-5

（42--175-177）。

21 蔡宗珍（2011），〈建築法上義務人之類型與具體義務人之判定：行政法上行為責任與狀態責任問 題系絡的一個切面分析〉，《臺大法學論叢》，40 卷 3 期，頁 907-953。

22 蔡宗珍（2011），同前註 21。

然人或法人等因其行為致公共安全或秩序產生危害而應負的責任。亦即，「行為 責任」指因作為或不作為而導致行政危害所應負之責。換言之，「行為責任」係指 因作為或不作為而導致公共秩序或公共安全產生危害的責任類型。行為責任之發 生主要在於行為人的「作為」與「不作為」，與該危害之結果間具備其因果關係²³。 然而，該行為不一定自身所為，亦可能因他人行為所肇致，茲說明如下：

一、為自己行為負責

（一）作為之行為責任

行為責任中最典型者行為人為本身行為所負之責，包括作為與不作為的 行為。作為之行為責任，係指行為人以積極作為的方式，違反行政法上的義 務。例如違規停車、超速或任意棄置廢棄物等等均屬是。

（二）不作為之行為責任

不作為之行為責任，係指行為人以消極不作為的方式實現構成要件。行 政罰法第 10 條規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之 義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同（第 1 項）。因自己 行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（第 2 項）」。依法令或本於法令負有防止危害發生之義務者，因可歸責自己事由而 生危害時，即應就此不作為行為負責。簡言之，不作為所生的責任，係來自 法律規定所賦予人民的義務，當義務不履行時，就會產生行為責任。

二、為他人行為負責之連帶責任

行政法上為他人行為負責者，除社會秩序維護法第 10 條規定有關法定代 理人或監護人須對受監護人之行為負責外，最重要的乃法人或法人代表人須對 實際行為人負責之情形。行政罰法第 15 條第 2 項規定：「私法人之職員、受僱 人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政 法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義

23 吳行浩（2011），〈土地所有人、管理人與使用人之環境衛生管理義務相關法規範之檢討—兼評監 察院（98）院台內字第 098190012 號糾正案文〉，《法令月刊》，第 62 卷 6 期，頁 36-37（62~851-852）

務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規 定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」，此即法人代表人之監督義務。因私法人之 董事或其他有代表權之人，對於其職員、受僱人或從業人員，有其指揮監督之 責任，因此若對該行政法上義務之違反疏於監督，即屬指揮監督的疏失，即須 負其責任，此為對他人行為負責類型²⁴。

再者，附帶責任（或稱附加責任），是指子女、家屬、受雇人發生違反干涉（或 秩序）行政法而須負責的情形。例如社會秩序維護法第 10 條：「未滿 18 歲人、

心神喪失人或精神耗弱人，因其法定代理人或監護人疏於管教或監護，致有違反 本法之行為者，除依前兩條規定處理外，按其違反本法之行為處罰其法定代理人 或監護人。但其處罰以罰鍰或申誡為限。」，依此規定的立法意旨，是要求有法定 支配他人行為義務者，於受監護人發生違法行為時同時必須負責。因此父母、監 護人或法人必須為其監督責任負責而成為責任人，為自己不足的監管行為，或不 為監管行為而負其責任。換言之，該監管行為亦即其自己責任，而不是為他人行 為而負責²⁵。

行政罰法規定有關行為人之條文，有第 15 條第 1 項、第 20 條第 1 項、第 29 條第 1 項、第 4 項、第 30 條、第 33 條、第 34 條第 1 項及第 35 條等等，然為避免 適用有所疑義，因此在第 3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義 務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或 其他組織。」，而所指行為人之範圍，則依各該條文規範之性質，個別予以認定。

第 3 條係就該法之「行為人」為定義性之規定，因此各機關就主管之法律或自治 條例訂定行政罰時，即應先釐清各該規定的義務主體及處罰客體，以確定所稱「行

24 保成網路書局（取材自蔡宗珍，2007，<行政法上義務人之特定—以狀態責任類型之行政法上義 務人為中心>，台大行政法研討會），

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25 吳宗育（2012），《環境法中狀態責任爭議問題之研究-以土地污染清理為中心》，頁 20-21，中國 文化大學法學院法律學系碩士論文。

為人」的範圍²⁶。又，當行為責任人與狀態責任人有所競合時，由行政機關就其查 獲違法之事實，為適當、合理之裁量為原則，行政機關並不得任意選擇處罰對象，

或擇一處罰，或二者皆予處罰。且基於行政罰乃以處罰行為人為原則，例外才處 罰行為人以外之人，如須對行為人以外之人裁罰，則應具備適當、合理及充分之 理由，且如對行為人處罰已足達成行政目的之時，即不得對所有權人再予處罰，

方能符合處罰實際違法行為人之本旨，並突顯出行為責任應優先於狀態責任之法 理。

此外，我國憲法關於環境保護有明文規範，在憲法增修條文第 10 條第 2 項規 定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」之基本國策。在 2002 年 11 月 21 日公布施行的環境基本法，觀其制定總說明及整體規範架構，其立法體 例之性質與前提基本方針相近，環境基本法第 4 條規定：「國民、事業及各級政府 共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環 境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」。因此，

基於有責任始有處罰之原則，現行行政程序法並不採「推定過失責任」，該法第 7 條第 1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」， 可知對於違反行政法上義務之處罰，其前提是行為人主觀上有可非難性及可歸責 任，倘行為人主觀上非出於故意或過失，即無所謂可非難性及可歸責性，則無從 加以處罰。

貳、狀態責任

所謂狀態責任（the Responsibility that Arises from the Condition of the Property²⁷），

係指物之所有人或對物有實際管領力之人，基於對物的支配力，就物的狀態產生 之危害，負有防止或排除危害（或稱之為「排除危險狀態或回復安全狀態」）之

26 黃俊杰（2006），同前註 19。

27 蔡宗珍（2011），同前註 21。

自己責任²⁸。易言之，「狀態責任」乃對危害之發生負有其責任者，除人的行為外，

尚有因物之狀態或性質所導致者，即為狀態責任。此以「物之性質或狀態」為中 心所形成的行政法上義務，不論在義務履行、法律規範形式以及具體認定基準上，

均與行為責任大不相同。一般言之，對物的狀態負有責任之人，除物的所有權人 外，還有對物有事實管領力之人。而所謂對物有事實上管領力者，應與民法上的 持有概念有所區別，行政機關為達到執行職務之有效性，並不以具備持有的主觀 意識為必要性。蓋狀態責任的形成，乃因物之狀態或性質所肇致，與人的行為並 無必然直接關連。亦即，該行政法上之課予義務，並無特定行為要素，亦不問是 否因特定行為所產生，有因他人的行為所造成，有因自然原因或不可抗力所造成。

如土地遭他人丟棄廢棄物，以及自家因颱風倒塌而有礙交通等等，縱使然該事實 的發生與所有人並不相關，但其仍有狀態責任，因此必須負擔排除危害之責任。

狀態責任實係以具備排除危害可能性為重要之考量，而物之所有人、管理人 或使用人對物的狀態，原則上應最為明瞭把握而能排除危害，因此物之所有人、

管理人或使用人在干預行政法上是否成為責任人，乃以個人社會表現作為判斷之 標準，如有違反狀態即應負其責，倘土地遭他人丟棄廢棄物，則該土地之所有人、

管理人固並非行為人，惟仍有狀態責任並且須擔負排除危害之責。此外，狀態責 任的課予理由係因土地資源為人民生存所不可或缺者，並具有易破壞性，以及不 易回復性等特性，自然須以永續使用為維護標的；且土地所有人、管理人或使用 人既然享有土地使用的利益，自應負擔其社會義務（德國基本法第 14 條第 2 項參 照）。尤以行為人不明時，課予「狀態責任」更屬維護土地環境不可避免的方式。

此有最高行政法院 95 年 1 月庭長法官聯席會議（行為責任人與狀態責任之選擇）：

此有最高行政法院 95 年 1 月庭長法官聯席會議（行為責任人與狀態責任之選擇）：