行政法上協力義務

行政機關依據職權調查應本於其職權調查事實，並採取認為適當之調查方 式，藉以釐清事實真相。惟行政機關並未因此負有自行提出所有相關事實並在必 要時加以審查的義務。在行政調查之程序中，當事人亦應承擔相當之義務。尤其

是，通常有些事實及證據，當事人知之甚明，而行政機關調查卻相當困難，因此 由當事人提供協助乃有其必要性，此有大法官釋字第 537 號解釋足資參照。是以，

如當事人對於事實之調查負有協力義務時，乃形成行政機關調查之界限，而行政 機關調查義務之減輕得因當事人之不履行其協力義務⁶⁴。

德國行政程序法第 26 條第 2 項明文規定：「當事人在事實關係之調查上，應予 協力。當事人尤其應提出其所知悉之事實及證據方法。在事實關係之調查上，其 他更進一步之協力義務，特別是親自出面或陳述的義務，只有在法規有特別規定 之情形才存在。」。此外，在個別行政法規中，亦課予當事人協力義務者，如房屋 稅條例第 7 條規定：「納稅義務人應於房屋建造完成之日起三十日內檢附有關文 件，向當地主管稽徵機關申報房屋稅籍有關事項及使用情形；其有增建、改建、

變更使用或移轉、承典時，亦同。」，此即稅捐稽徵機關固依職權調查原則而進行 調查，然有關課稅要件之事實多為納稅義務人所得以支配的範圍內，故而課予納 稅義務人協力義務，此亦有大法官釋字第 537 號解釋足資參照。倘行政機關對於有 利於當事人之事實，業通知當事人提出事實證據，當事人在做得到且具有「期待 可能性」的範圍內，仍然不履行協力義務，亦即不配合提出陳述或提供佐證資料 時，行政機關則無繼續調查的義務；且行政機關如已先行告知其重要性時，如當 事人拒不配合調查及協助查明事實，行政機關則可進行「證據評價」的推論。例 如對於系爭有疑義之事實，進行不利於當事人之推論；除非有可以反證推翻之情 形存在。又，有關行政處罰程序上之協力義務有二，其一為接受身分查證之義務，

此在行政罰法第 34 條第 1 項第 4 款明文規定：「行政機關對現行違反行政法上義務 之行為人，得為下列之處置：四、確認其身分。其拒絕或規避身分之查證，經勸 導無效，致確實無法辨認其身分且情況急迫者，得令其隨同到指定處所查證身分；

其不隨同到指定處所接受身分查證者，得會同警察人員強制為之。」。其二為可為 證據或沒收物之提出交付及忍受扣留之義務，此在行政罰法第 36 條第 1 項規定：「得

64 洪家殷（2009），同前註 43，頁 25。

沒入或可為證據之物，得扣留之。」及第 37 條規定：「對於應扣留物之所有人、

持有人或保管人，得要求其提出或交付；無正當理由拒絕提出、交付或抗拒扣留 者，得用強制力扣留之。」。現行行政罰法並未規定當事人應負協助調查違規事實 之義務，而行政程序法第 39 條規定及第 40 條規定是否得作為要求當事人協助調查 事實之協力義務之依循仍有疑慮。臺北高等行政法院 100 年度訴字第 1479 號判決 則認為：依大法官釋字第 537 號解釋意旨，原告對系爭貨物來源知之最稔，且相關 事證存在於原告可得支配之領域，原告有合理說明及提出證據之協力義務。又被 告已善盡職權調查之能事，原告就被告核認之違章事實及駐外單位之查廠結果，

未能提出有利反證及合理說明以實其說，顯難認為已善盡協力義務。足見在處罰 程序上受處分人有合理說明及提出證據的協力義務，並提出「有利反證」，故其協 力義務乃在於提出反證，此有最高行政法院 101 年度判字第 453 號判決足供參照⁶⁵。 刑事訴訟法第 95 條第 1 項第 2 款明文規定：「訊問被告應先告知下列事項：

二、得保持緘默，無須違背自己之意思而為陳述。」。同法第 156 條第 4 項則規定：

「被告未經自白，又無證據，不得僅因其拒絕陳述或保持緘默，而推斷其罪行。」，

此被告保持緘默的權利屬處罰上之共通原理原則，因此在行政處罰程序上亦得適 用。惟當事人如部分陳述而部分保留，自其陳述行為即可導出不利推論者仍為法 之所許。基於「無責任（罪）推定原則」所導出之「不自證己罪原則」（Privilege Against Self-Incrimination），此即不得強迫任何人作出對自己不利的陳述。再者，違規嫌 疑人在調查事實及證據時並無積極之協力義務，乃僅有消極的忍受調查義務（例 如調查行為人之姓名年籍等），惟當事人如有意願而協力則為法之所許。故而前 揭在「一般行政程序上」因當事人違反協力義務，以致於事實不明者，其不利益 即應由行為人所負擔。至於上述協力義務以及其違反的法律效果，在違法處罰的 程序上應不足採。此即行政程序法之一般性協力義務規範，應不得適用在行政處 罰之行政程序上，除非在行政罰法或其他相關法律上，有特別規定處罰程序上的

65 陳清秀（2012），同前註 61，頁 307-310。

協力義務，否則在行政機關調查程序時，當事人自有拒絕其協力之權利（即不自 證己罪之原則以及推定無罪原則），此時行政機關若無法再行調查，並確認當事 人有違法事實存在時，即不得予以處分。又，參諸行政訴訟法第 145 條規定：「證 人恐因陳述致自己或下列之人受刑事訴追或蒙恥辱者，得拒絕證言：一、證人之 配偶、前配偶或四親等內之血親、三親等內之姻親或曾有此親屬關係或與證人訂 有婚約者。二、證人之監護人或受監護人。」。是以，倘關係人負擔協力義務並 以證人身分陳述，致其親屬有遭受行政處罰之可能者，則不宜強制其陳述，以保 護其家庭及親屬間之信賴關係，並避免家庭倫理之破壞⁶⁶。

然，揆諸中華民國 106 年 10 月 11 日印發之院總第 1584 號立法院議案關係文 書（委員提案第 21137 號）⁶⁷，觀其「案由」意旨，係以行政機關進行政調查之方 式及民眾陳述意見之權利等，均為影響後續行政處分及其民眾對於效力之信任，

爰予提案修正「行政程序法」第 36 條、第 36-1 及第 42-1 條文草案⁶⁸。在該修正草 案「說明」部分，則明定行政機關調查事實之方法，不以行政程序法第 1 章第 6 節所定者為限，以擴大行政機關調查事實之方式，爰增列第 36 條第 3 項。並參酌 德國聯邦行政程序法第 24 條第 2 項之規定「行政機關應顧及一切對具體案件有意 義的情況，甚至是有利於參與人的情況」，增列第 36-1 條。又為考量行政機關調 查事實時，並無法如同司法機關之擁有強制處分權利，爰增訂第 42-1 條賦予當事 人之「協力負擔」⁶⁹。由此觀之，該修法草案儼然已察覺到並洞悉現行行政程序法

66 陳清秀（2012），同前註 61，頁 310-312。

67 立法院網站，https://www.ly.gov.tw/Home/Index.aspx （最後瀏覽日：12/06/2017）。

68 本案案由：本院委員林為洲等 16 人，有鑑於「行政程序法」係為使行政行為遵循公正、公開與 民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。然 行政機關進行行政調查尤以重要，其調查方式、民眾陳述意見之權利等，均為影響後續行政處分及 其民眾對於效力之信任，爰此提案修正「行政程序法」第三十六條、第三十六條之一及第四十二條 之一條文草案。是否有當？敬請公決。

69 本案說明：一、參考德國聯邦行政程序法第二十六條規定，行政機關可使用依合義務性裁量認為 對調查案件事實有必要之證據方法收集各式資料，明定行政機關調查事實之方法，不以行政程序法 第一章第六節所定者為限，例如使用科技設備……等，以擴大行政機關調查事實之方式，增列第三 十六條第二項。二、參考德國聯邦行政程序法第二十四條第二項之規定「行政機關應顧及一切對具 體案件有意義的情況，甚至是有利於參與人的情況」，增列第三十六條之一。三、考量行政機關調 查事實時，並無法如同司法機關之擁有強制處分權利，增訂第四十二條之一賦予當事人之協力負擔。

之規定有其不足之處，並將行政機關的調查事實及證據擴大範圍，不拘限在現行

要性」原則即可。

增訂此條文。

第四十二條之一 當事 人應協助行政機關調 查事實及證據，尤應陳 述其所知悉之事實及 證據，並提供其所有持 有之證據。

一、本條新增。

二、考量行政機關調查事 實時，並無法如同司 法 機 關 之 擁 有 強 制 處分權利，增訂當事 人之協力負擔。

此就當事人「協力義務」部分，固然已受到重視並予以增訂，然相關法令並 未明定當事人不履行該義務之「罰則」，亦即無實質上的強制力及拘束力，故在 未具相關配套措施之情形下，行政機關依該規定之實務執行上，恐力有未逮，對 於不履行該協力義務之當事人仍莫可奈何而產生無力感。

按行政罰法第 1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行 政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」及第 2 條規 定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行 為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止 出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或 禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解 散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或

按行政罰法第 1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行 政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」及第 2 條規 定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行 為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止 出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或 禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解 散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或