建議

鑑於我國經濟及科技之進步，逐年邁向開發國家之標準，在環境整潔亦有所 進步，惟部分民眾對於環境整潔之認知及相關法令之認識有所不足之處，加上僥 倖的心態，以致環境整潔及市容觀瞻仍有待改善。又為因應時代的變遷及執行機 關實務運作的難處，廢棄物清理法亦應與時俱進，並適時予以修正。就前揭本文 所研究之個案以觀，環境整潔之維持及改善多屬全國一致性事務，除少部分特殊 事項應因地置宜外，應以法律明文規定，尚不宜以位階較低之公告及裁罰基準等 規範之；亦多無各縣市分別訂立自治條例或行政規則之必要性，以收統一之效，

並符合平等原則及公平正義。目前有關廢棄物清理法第 27 條相關規定，因各縣市 之規定不同調，而有南北大相逕庭的現象（例如違規裁罰金額、加重處罰之計算 方式等），以我國國土尚非遼闊難以治理，各地區風土民情及教育程度等亦均為相 近，並無該各地區分別訂定不同裁罰金額之必要性，故宜由中央統一立法，以收 整體一致之效，並杜民眾之疑慮。且上開規定乃直接關係到人民權益，具普遍性 及共通性，應有法律保留原則之適用，無一國多制之必要，以符廢棄物清理法第 1 條前段規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定 本法」之立法意旨。

環保署固曾針對環保局函請釋復有關外籍人士入境我國並租用交通工具違反

「廢棄物清理法」第27條相關規定事件（隨意丟棄菸蒂或其他一般廢棄物），得 否逕罰車主（車輛所有人）乙案，以環保署106年4月28日環署毒字第1060031843 號函說明倘執行機關無法確認實際行為人，應再另行調查，不宜逕罰車主（車輛 所有人）¹⁰³。然觀諸該署於2012年所擬「環境整潔綠美化促進法草案」，該草案第 15條第1項第2款規定：「空地、空屋或屋外之使用人、管理人或所有人應負下列 環境整潔維護管理及綠美化責任：清除病媒孳生源。」及第34條第2項規定：「自 車輛向外棄置物品違反本法規定者，無法發現行為人時，得以車輛所有人為處罰 對象。」，顯係為補充廢棄物清理法規定（第27條規定等）之不足所為之提案，

雖未經三讀通過，然亦足見本文主要議題早在多年前即已出現，並有對策，只是 尚待施行。且由此觀之，本文所研究之案件尚非偶發事件，而是陳疴。

揆諸上開研究結果，顯見不作為之行為責任與狀態責任已出現競合現象，此 即「物」之所有人或有事實上有管領力之人管理或維護該「物」以避免可能的危 害，而將物之狀態的危害（即狀態責任）轉成為作為之義務（即行為責任）。是以，

在本文的研究標的中，除上開相關責任之課予外，應可賦予當事人（車輛所有人

103 環保署 106 年 4 月 28 日環署毒字第 1060031843 號函釋略謂：「…二、查廢棄物清理法第 1 款規 定係屬行為罰，處分對象應為實際行為人，有關行駛中車輛駕駛人隨意丟棄菸蒂或其他一般廢棄物 之行為，而依行政程序法相關規定於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，倘判斷違規車輛所有 人係污染行為人，則得以車輛所有人為處分對象；然對於車輛所有人與檢舉錄錄、照片上之污染行 為人不符，於常理下難以推定該行為人為車輛所有人，則不宜告發，應再另行調查。…」。

等）舉反證責任、協力義務、附帶責任或連帶責任等，以加強其對物之管理維護 的責任，而相關罰則亦應明定，俾使法律明確化，進而行政行為更為明確化，並 更有執行力、強制力及拘束力。否則，因當事人等常對行政機關依權責所為之查 證置之不理，置若罔聞，不僅無益於行政機關之調查事實及證據，亦有損行政機 關之威信，且無端耗費行政資源。因此，在本文所研究的廢棄物清理法第 27 條規 定行為責任（行為罰）及相關規定中，除應明定當事人的協力義務（特別之協力 義務）外，並應訂定不履行之罰則。此外，有關「違規張貼廣告定著物」（或以其 他各種方式設置廣告物）及「積水容器孳生病媒蚊孑孓」之處分，因係分別規定 在廢棄物清理法第 27 條第 10 款及第 11 款所公告之內容，目前實務上係以行為人

「不作為之責任」論處，並兼採「狀態責任」之意旨，邇來無論是訴願決定或是 訴訟判決，亦如是，均在上開違反案件中援引了「狀態責任」的概念，亦即對於

「物」之實際管領人課予管理之責。

有鑑於此，本文建議針對廢棄物清理法第27條規定有關「行為責任」部分應 賦予當事人（車輛所有人等）上開相關責任及義務，並比照「道路交通管理處罰 條例」第7-2條規定，逕予舉發（處罰），否則難有強制力、拘束力及實際之效 益。爰針對車輛駕駛人違反廢棄物清理法第27條規定之標準作業程序（SOP），

建議裁罰步驟如下：

一、推定車輛所有人即行為人予以舉發，並請其陳述意見。

二、車輛所有人倘主張其非為行為人，則負有舉反證之責任，並盡其協力義 務，提供行為人之基本資料以供查處。

三、車輛所有人倘未能舉反證證明其非實際行為人，亦不履行協力義務提供 實際行為人之基本資料以供查處，則：

（一）倘依經驗及論理法則得以判斷車輛所有人即為行為人，則逕予裁處。

（二）倘車輛所有人明顯並非實際行為人（例如：車輛所有人與行為人性 別不符、外型不符，車輛所有人為法人組織（非自然人），有不在場證明

等），客觀上無法逕認車輛所有人為行為人時，則課予車輛所有人「不作 為之行為責任」、「狀態責任」或「連帶責任」，以加強其對所管領之「物」

之管理及維護責任，或對「人」之監督管理責任。抑或是課予車輛所有人 不履行「協力義務」之責，處罰種類則依行政罰法第1條、第2條規定，以 其違反行政法上義務應受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰。

同時，本文草擬「廢棄物清理法」修正案。有關本修正草案第27條第11款部分，

固明文授權主管機關公告其他未加以明文規定之污染環境行為，以因地置宜並在 時代變遷下，得以配合當地需求，並使民眾得以在法令明確的規範下共同維護環 境整潔，然仍有不足之處。本文認為廢棄物清理法第27條所規範內容多涉及全國 一致性事項，故應以具全面性、整體性、可行性及前瞻性為主要考量；因此，宜 將本文研究之相關事項明文規定在「法律」條文中，並以較高之法位階增加當事 人之「狀態責任」、「附帶責任」、「連帶責任」或「協力義務」並明定「罰則」，

以收實效。此外，有關「積水容器或處所孳生孑孓」部分，為顧及防疫「時效」、

「採樣」、「明確性」及「行政行為」等疑慮，以現行相關法令與技術尚未周全，

以及民眾法律思維未臻成熟的情況下，尚不且列入原公告「病媒蚊」及裁罰基準 所定「登革熱」等用語，而以概然性推定原則認定病媒蚊之生成係來自於孑孓，

擴大執法空間及相關法令之適用，以避免相關爭議。又，私法人或其他團體的代 表人，在行政罰法上有特別地位，因代表人之行為使法人受處罰者，自應有所規 制，如行政罰法第15條（併同處罰）、第16條（代位責任）之規定，但第17條之規 定除有特別規定外，否則機關首長不在受處罰之列¹⁰⁴，先予敘明。

本修正草案除將上開法律漏洞列為增修重點外，同時將實務上以及在本文研 究過程中所發現的問題，在不失過苛或過鬆的原則下，一併建議修法。爰擬具「廢 棄物清理法」修正草案，共計 3 條文，各條文重點，說明如下：

一、有關廢棄物清理法第 11 條規定部分，首先修正「除應依下列規定清除外，

104 李惠宗（2007），同前註 13，頁 72-76。

其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：」之部分用語，因其語義易 產生混淆，範圍亦難臻明確，且不具實益。新增第 10 款以明定「積水容器孳生 孑孓」對於「物」之「狀態責任」，以及第 11 款法規命令（公告）部分，以收 因地置宜之效，並補充法律規定之不足。同時明定未滿 14 歲者之法定代理人及 監護人之代位責任（或附帶責任、附加責任）。（草案第 11 條）

二、有關廢棄物清理法第 27 條規定部分，則以「行為責任」（作為與不作為）

為原則，以「狀態責任」及不履行「協力義務」之處罰為例外（第 2、3 項）， 課予當事人對「人」監督管理之責，或對「物」之管理維護責任。且將違規張 貼或噴漆廣告定著物之適用範圍予以擴大並明確化，方有其一致性，不再各縣 市各自為政。並將常見且易造成爭議之「任意棄置垃圾（包）」之禁止明定於第 2 款，俾使行政行為更為明確，裁罰更有正當性。同時明定未滿 14 歲者之法定 代理人及監護人之代位責任（或附帶責任、附加責任）。（草案第 27 條）

三、有關廢棄物清理法第 50-1 條部分，一併修正，並參照原裁罰意旨，予以擴 大違反事實之適用範圍，並使之明確化，不侷限於「吐」檳榔汁、檳榔渣。（草 案第 50-1 條）

表 11. 本文建議之「廢棄物清理法修正草案」對照表

地、公園及其他公共

於廢棄物貯存設備。

政 罰 法 第 九 條 規 定

地方政府為多且複雜等諸多面向的考量下，中央機關未能適時修法，則由地方機 關自行訂定自治條例加以規範，不失為一妥適之選擇。且本文所研究者僅係廢棄 物清理法部分條文不足之處，共僅 3 條文，參酌「高雄市環境維護管理自治條例」， 該自治條例部分係因應廢棄物清理法等相關法令之不足而訂定，與本文具有高度

地方政府為多且複雜等諸多面向的考量下，中央機關未能適時修法，則由地方機 關自行訂定自治條例加以規範，不失為一妥適之選擇。且本文所研究者僅係廢棄 物清理法部分條文不足之處，共僅 3 條文，參酌「高雄市環境維護管理自治條例」， 該自治條例部分係因應廢棄物清理法等相關法令之不足而訂定，與本文具有高度