第五章、 美國牛肉輸往臺灣、韓國經驗之比較
第五節、 弱勢國 家 的防制 及紓解 措 施
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應鏈，確保農畜產品供應的安全與穩定。
美國農業部對此計畫所設定的目標，是建構先進的動物疾病追溯系統，希能 可以在國內外動物疾病發生48小時之內，追溯到70％數量的可疑動物資訊 (70
％緊急數量是一種效能的指標) ，進一步加以控制及根除。在執行預算方面，2009 年已投入2400萬美元，其中15％用於資訊系統的開發，45％用於產業輔導，40
％用於整體管理。33 美國政府希望透過此一系統的建立，除可建構完成國內動植 物疾病的監控及防制系統外，並能進一步重拾各國對美國農產品安全的信心，恢 復昔日出口的水準，以再一次創造美國農民的商機。
綜上，美國向來主張不顧一切消除貿易障礙、開拓外銷市場，但也無法避免 在國內外道義的風潮下，進行－COOL法規制定、建構動物疾病追溯計畫，以保護 美國農產品生產活動及食品安全。2008年起，美國受到金融海嘯的影響，金融業
、製造業、服務業等相繼受到重挫，為讓農業貿易持續保持不墜，預期未來類似 的法規及計畫，可能仍會因受到各方利益團體的壓力而趨於保守。
第五節 弱勢國家的防制及紓解措施
一、弱勢國家防制紓解方式
美國農產品之所以可以大舉入侵各國市場，主要是因為品質不差且價格便宜
，這全是由於美國政府對農民長期進行大量政策性補貼所致。美國政府甚至還變 本加厲，在2008年新的《農業法案〉中提出未來十年內要對農民增加1800億美元 的補貼。而且，美國除了進行農業補貼之外，還以高關稅與其他的貿易障礙，阻 擾他國便宜的農產品進入本國，這種作法對廣大的南方弱勢國家而言，實在是無 情的打擊。
然而，這種補貼與保護政策已違反WTO自由貿易原則，美國一直倡議以自由 貿易原則要求他國開放市場，強力批評保護措施妨礙全球經濟正常成長，然在農 產品方面卻又公然違反此一原則，美國所謂的自由貿易，其實是有雙重標準的。
例如：2008年7月美國貿易談判首席代表施瓦布(Susan Schwab) 在WTO杜哈部長 級會議中即指出：「為了換取更龐大的市場，我們準備將國內農產品貿易補貼由 每年170億美元削減到145億美元。」不過，施瓦布也特別表示：「美國的提議是
33 國立台灣大學園藝學系副教授 許輔，〈美國動物疾病追溯計畫與動物識別系統之介紹〉，《農政 與農情》，農委會國合處出版，2009 年 9 月第 207 期，頁 34-36。
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有條件的，包括改善其他工業產品的市場管道，這是美國貿易談判的主要目的；
並且還需保證美國削減後的農業補貼，不會再面臨WTO的法律行動。」34 由此可 以看出美國貿易的兩面手法。而弱勢國家在經貿上經常受到美國的威脅，一下子 被批評保護智慧財產權不力，可能遭到301條款報復；一下子又是電子或鋼鐵產 品被控傾銷，遭課徵懲罰性關稅；再不就是抗議不當對美國農產品進口限制，要 從其他產業方面討回公道。因此，大部份的弱勢國家從政府、民間到輿論，往往 都只是逆來順受。殊不知應該考慮運用在WTO自由貿易框架下，對美國提出控訴
，一方面為本身經濟爭取生機，一方面也可體驗一下加入WTO的好處。
針對美國近幾年來強力促銷美牛肉的事件看來，東亞各國應密切關注，並考 量根據WTO的相關規則進行處理，面對該問題時應該冷靜而專業，不要倉促採取 以牙還牙、以眼還眼式的報復措施。應與美方就削減農業補貼、降低農產品進口 關稅等議題展開磋商。個人認為既然擋不住美牛，各國即應透過WTO的國際貿易 規則進行爭議協商或仲裁，才能獲得有尊嚴的解決途徑。
依據中華民國工業總會副秘書長蔡宏明指出：「臺灣及其他弱勢國家對美國 的經濟利益其實很有限，因此在WTO架構下，各國可利用WTO的『一般例外條款』
－“WTO成員國為保護本國人民生命及健康，可採取必要的限制措施...”條文，
要求美國出口的牛肉需符合各國安全標準。」不過他也認為，這仍必須視美國是 否會認為他國蓄意製造貿易障礙，進而要求各國須提出更多的科學數據來證明美 牛確實具有高風險，才可透過WTO爭端解決程序拒絕美牛進口。因此，各國除了 妥善運用WTO機制處理爭端外，就長期而言，仍必須建立一套有效的科學篩檢機 制，好讓美國無話可說。
承上所述，東亞大部分國家與美國均為WTO成員，依據WTO－「食品安全檢驗 與動植物防疫檢疫措施協定」（簡稱SPS協定）規範，各國有權要求美國的食品衛 生條件需達到法令要求水準，即“同等效力”（Equivalency）的觀念。但美國 政府堅持表示：WTO相關條文「沒有科學基礎」、「禁止美牛進口不合理亦無正當 性」，是否會導致美方對各國進行貿易報復或制裁。依據WTO「爭端解決規則程序
」，爭議雙方必須透過雙邊諮商，並由WTO秘書長斡旋調解，成立爭端解決小組審 議及再上訴等程序，來解決相互貿易摩擦。若WTO爭端解決小組裁定各國已明確 違反SPS協定，美方才能對相關國家進行貿易報復。這對弱勢國家而言，還是有 其保護及防制的作用。
大部分美國民眾對狂牛症的看法，都表示感染率非常低，無需畏懼，只要美 國人能吃，各國人民都應該可以吃，不應以此作為貿易設限的理由。但如果再繼 續追問美國民眾是否會吃美國帶骨牛肉或牛內臟、絞肉時，大多數人則不太願意
34 依據 2008 年 7 月 23 日《工商時報》報道，美國貿易談判首席代表施瓦布(Susan Schwab)表示
：「為了換取更龐大的市場管道，我們準備將國內農產品貿易補貼削減到 145 億美元。」
過去十年美國的農業補貼平均一年約 170 億美元，其中有七年超過 150 億美元。
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表示意見。35 這個矛盾的現象，各國也可在與美方談判的過程中，適時的陳述與 表達出來。至少，東亞各國在與美方就美牛問題談判磋商之時，雖未能在牛肉議 題上得利，也必須設法在其他貿易領域上獲得應有的補償及回饋，讓一些弱勢國 家雖有所失，但另有所得。
根據南韓學者可靠消息來源表示，2008年南韓在同意開放美牛進口及設法平 息國內眾怒的艱難舉措上，已藉由談判自美方取得了三大直接利益： 1、美方同 意讓300億韓圜直接匯兌美元，以拯救南韓經濟。 2、南韓民眾入境美國免簽證
。 3、美國積極支持南韓成為G20成員之一，並確保其扮演突出的角色。此對南 韓而言，可謂獲益斐淺，反而是利大於弊了。
二、臺灣的防制紓解作為
臺灣98年度進口的農產品中，自美國進口者占農產品進口總值之32.2％最多
，其次為日本6.8％，再者為澳洲、泰國及中國大陸分占5.9％、5.8％及5.5％。
而98年度各項肉品進口量總計為27萬5,181公噸，較97年增加10.6％，其中冷凍 肉類進口值為6億4,598萬美元，主要項目為牛、豬、雞肉，進口數量分別為7萬 984公噸、5萬3,824公噸及7萬3,709公噸，其中牛肉部分比去年進口量增加近1 成。由此可見，臺灣對肉品的需求及市場的可開拓性仍大，美國一直不放棄透過 各種管道及方式汲汲爭取。36
對於美國牛肉銷售臺灣一事，連向來行事較溫和的美國總統歐巴馬，立場亦 十分堅定的表示：「美牛進口臺灣不解決，臺灣方面想和美國談判－雙重課稅、
投資協議等議題，均暫中止。」國務院更發表聲明指出：「臺灣修法，等於單邊 廢止協議，對臺灣做為可靠的國際社會成員將造成衝擊。」37 措詞嚴厲前所未見
，意味美方可能隨時對臺灣報復。根據專家調查，98%的臺灣人具有狂牛症子基 因型的體質，臺灣人屬於高危險感染族群，且感染源潛伏期可長達50年，無法偵 測又無疫苗，感染後也無法治癒，目前僅能依靠“不吃”來防堵。因此，臺灣應 可採取下列三點防制及紓解措施：
（一）運用民器直接反映，讓民主化的美國知所警惕：
根據消費者文教基金會（以下簡稱消基會）強調，雖然內臟、絞肉等美牛危 險部位看似已修法阻絕，但仍需面對國內法律與台美協議內容間衝突之爭議，也 必須面對美國的報復及向WTO申訴的難題。而民間推動的美牛公投，雖看起來好 像是給政府找麻煩，但換個角度看，卻是以最直接民意的方式，作為政府談判籌
35「拒美牛，學者：以 WTO 例外條款協商」，《台灣醒報》網站，2009 年 11 月 10 日，http://www.
anntw.com/awakening/news_center/show.php。
36 農委會統計室 李純慧，〈98 年我國農產貿易統計分析〉，《農政與農情》，農委會國合處貿易 科出版，2010 年 4 月第 214 期，頁 38-39。
37 「推翻美牛進口協議，台灣恐遭美國報復」，《中華日報》社論，2010 年 1 月 6 日。
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碼的堅實後盾，協助政府與美進行協商。可以讓政府拿著這份全國民眾意向的結 果，和美方政府平等談判，不用委屈乞憐。以全世界民主龍頭國家自居的美國，
相信應不至於對此有任何理由的反駁。
依據中央選舉委員會的規定，公投活動分為兩階段，第一階段為提案人連署
，提案人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉人總數千分之五以上，因此必 須籌集8萬6,609人以上，始得推動第二階段公投；而第二階段的連署，連署人數 應達提案時最近一次總統、副總統選舉人總數百分之五以上，亦即為86萬6,090 人以上；第二階段公投連署活動必須於六個月內完成，安全票數為120萬份。本 次主辦單位消基會已於2010年2月5日接獲中選會通知，美牛公投第一階段連署提 案人已全部查核完畢，合格提案人數已超過法定人數，公投案正式成案。消基會 遂於2月10日至中選會領取第二階段連署書，公布在消基會網站上供各界民眾下
，提案人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉人總數千分之五以上，因此必 須籌集8萬6,609人以上，始得推動第二階段公投；而第二階段的連署，連署人數 應達提案時最近一次總統、副總統選舉人總數百分之五以上，亦即為86萬6,090 人以上；第二階段公投連署活動必須於六個月內完成，安全票數為120萬份。本 次主辦單位消基會已於2010年2月5日接獲中選會通知，美牛公投第一階段連署提 案人已全部查核完畢，合格提案人數已超過法定人數，公投案正式成案。消基會 遂於2月10日至中選會領取第二階段連署書，公布在消基會網站上供各界民眾下