第五章、 美國牛肉輸往臺灣、韓國經驗之比較
第四節、 美國霸 權 經濟背 後的操 作 …
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
廳、賣場等業者，讓消費者可以在消費通路的網頁上，清楚得知自己食用牛肉的 來源。21
其實，我國與美國所簽的議定書，其標準是符合世界動物衛生組織所訂的規 範，與南韓經過「牛肉風暴」後修正的開放標準大致相同。由於國人仍有疑慮，
衛生署祭出「三管五卡」的行政措施，等於實質性防堵美國牛內臟及絞肉進口。
況且，進口商表明不進口、食品業者不採用、縣市政府採取自主管理、消費者在 廣為周知的情況下不食用，美國牛內臟與絞肉在臺灣根本沒有市場。回想臺灣在 1988年因受到美方強大壓力必須開放美國火雞肉進口，時任國貿局長的蕭萬長被 憤怒的雞農上街抗議及蛋洗，但後來事實證明，美國火雞肉在臺灣根本沒有市場
，臺灣人還是愛吃本土的溫體雞肉。鑑往知來，現在被臺灣民眾認定可能「有毒
」的美國牛內臟、絞肉，應該不太可能有很大的市場空間。
平心而論，此次美牛事件民意反彈主要還是在於「溝通」，政府事先沒有和 社會大眾溝通，沒有和立法院溝通，甚至沒有和同為執政黨的立法院長、國民黨 團溝通，就自行決定了開放原則，逕與美國議定協約內容。約都簽了，再回頭來 要求全民及立法院接受，然後在民意的壓力下，才又宣布了「三管五卡」的防制 程序。在這種過程及氛圍下，民眾怎能不人心惶惶而群起氣憤呢？民眾每一波的 反彈聲浪都考驗政府的危機處理能力，因此政府必須向民眾清楚說明有效的把關 對策，掌握庶民經濟與庶民政治的脈動，才能消弭民怨，化危機為轉機。其實，
有了韓國的前車之鑒，政府對於開放進口美牛可能帶來的民眾不滿情緒應有所預 期，只是這次範圍之廣、影響之大卻是始料未及，幾乎超出政府可控範圍。政府 打算藉「開放美牛」獲得經濟與政治方面雙重收獲的願望，如今也遭遇到嚴峻的 考驗。
畢竟，國家安全戰略與經貿利益對於民眾來說太過遙遠，而食品安全卻是每 個人關心的切身大事。立法院如果沒有透過修法牽制已簽訂的議定書，很難對臺 灣民意有所交代；不過，一旦民粹主義強度損及雙方共識，甚至必須重啟台美談 判，又將嚴重傷及政府威信與台美互信，此正嚴格考驗著朝野之間的政治智慧。
國際政治經濟學的鐵律是：國際關係往往受制於國內政治，但如果國內政治玩得 過火，傷害到國際外交關係（台美關係），導致美國採取報復性措施反制，最後 受傷的卻是臺灣的整體利益。
第四節 美國霸權經濟背後的操作
21 「“三管五卡”管不住！五成美牛未標示，“食”在危險」，財團法人中華民國消費者文教基 金會網站，2010 年 3 月 18 日，http://www.consumers.org.tw/unit410.aspx。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
冷戰後迄今，美國作為世界首屈一指的經貿大國，其對外貿易政策的重要戰 略目標，就是建立和維護美國在全球經濟中的領導地位，而對外貿易政策向來都 是遵從－自由、公平、對等的貿易戰略。為推動美國農業出口，美國政府打出了 公平貿易的旗幟，在保持美國市場開放的同時，應按照對等原則，貿易夥伴也要 向美國開放市場，使外國市場具有與美國市場一樣的開放性。如果貿易夥伴不實 行對等開放，美國政府就可能將其列入不公平貿易名單或觀察名單中，對其實行 單邊主義的貿易報復或制裁。美國貿易法中的貿易報復和制裁工具有： 1、301
、 超 級 301 和 特 別 301 條 款 。 2 、 反 傾 銷 (antidumping duty) 、 反 補 貼 稅 (countervailing duty)。 3、有目的之銷售安排（如自動出口限制和自動進口 擴大）。 4、單邊標準和治外法權，即以美國的國內法作為評判“公平”之標準
。綜上，美國在戰略性貿易政策主導下，雙邊主義(bilateralism) 、地區主義 (regionalism)、單邊主義(unilateralism)等都成為了美國多邊主義貿易政策的 重要組成。
近幾年，美國政府的出口優先戰略取得明顯成效，美國資訊和網路技術發展 迅速，在電信、半導體、航太等高科技領域恢復了勞動生產率的領先地位。隨著 美國高科技產業恢復國際競爭力的同時，為符合公平貿易原則，農產品外銷市場 相對受到他國限制。此時，美國立即採取戰略性貿易政策，將重點轉向於對付那 些排擠美國農產品而卻又對美國長期貿易入超的國家（日、韓、臺、中…）。今 日，當美國再次扮演全球經濟霸主角色之時，它早已無意再扮演全球自由貿易供 給的慈善家角色，而強勢打開各國美牛市場即是明顯一例。
仔細檢閱相關國際文獻，美國牛肉的風險仍歷歷在目，自2005年至今，仍不 時可在世界各地發現病例，且在英國以外的病例也有些微上揚的情形。狂牛症已 由英國經法國東移，目前正在義大利、西班牙、日本、美、加…等國蔓延中。然 而，各國目前對美國牛肉的進口政策，仍不敢完全採取斷然的禁絕措施，還是有 以下箇中原因的。
一、美國以多方手段搶救牛肉市場
1998年在美國強力主導下，「世界貿易組織」（WTO）於與「世界動物衛生 組織」（World Organization for Animal Health, OIE）簽訂協議，將動物及 其產品在貿易上涉及有關動物健康與食品衛生的各項規範、標準等，委由OIE全 權訂定。2003年美國出現狂牛症病例之後，影響牛肉的出口，故特別又於2005 年5月，在美國政府強力施壓及干預的表決決議下，OIE公開對全球市場宣布：「
自即日起，30月齡以下的去骨牛肉，在去除特定有風險的物質後，無論出口國的 狂牛症狀況如何，都可以安全食用。」2006年5月，OIE又重新劃分狂牛症國家風 險的定義：區分為－「可忽略風險」（negligible risk）、「已控制風險」（
controlled risk）、以及「不可確定風險」（undetermined risk）三大區塊。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
屬於已控制風險的國家，月齡30個月以上排除高風險部位（腦組織、脊髓、迴腸 末段、扁桃腺及眼球）後的肉品，也可以出口。美國即是屬於此一區塊的國家。
而OIE為避免來自廣大其他國家的爭議，特別附帶決議規定：「WTO與OIE會員國 中，亦可自行依實際狀況，訂定更為嚴格的進口標準」。22 因此，原美國牛肉最 大的出口國－日本（2003年以前輸入最多），即據此附帶規定，訂定較其他國家 更為嚴格的進口標準及審驗機制，此舉迄今仍引發美國強烈的不滿。而臺灣、南 韓對美牛進口遲遲曖昧不明的態度，亦讓美國難以接受。
因此，美國開始思考如何以其他手段進行反制，並搶救失去的牛肉市場。2003 年底，美國突然宣布對來自亞洲多國的蝦子提起反傾銷訴訟，突如其來的舉動，
其實醉翁之意不在蝦、而在牛。以威脅蝦子產品來製造貿易談判壓力，破除亞洲 國家以狂牛症為由對美國牛肉實施的進口禁令，此舉以中國、日本、泰國、臺灣
、印尼及越南等國首當其衝受害。美國曾經對亞洲的電器、紡織品提起過反傾銷 訴訟，但此次對蝦子這種被美國人廣泛享用的食品提起訴訟，很不尋常。美國為 何要挑起損人不利己的貿易摩擦呢?追根探源應該是在同一時間鬧得沸沸揚揚的 美國本土發現狂牛症事件。這一事件導致亞洲大部分國家宣布禁止進口美國牛肉
，美國牛肉業約30億美元的出口生意大半泡湯。作為美國的主要出口農產品和國 內消費品，牛肉關係到美國成千上萬的牧場命運和無數工作機會，美政府怎能不 心急?
近期，美國貿易代表署於2009年1月15日宣布將首次增列從歐盟進口農產品 的報復性限制清單，以懲罰歐盟長期以來對美國含荷爾蒙牛肉的進口限制。該清 單計增加了45項新產品，如：法國的栗子、義大利的礦泉水、梨、口香糖…等，
並且將範圍從原來的14個歐盟成員國擴大至26個成員國，試圖對更多歐盟成員施 加壓力以促使該爭議盡速解決。歐盟曾在2000年時對美國開立的報復清單向WTO 提起訴訟，但由於美國後續沒有採取更多得的報復行動，歐盟也沒有對此繼續深 究。對於美國近期宣布增列報復清單的作法，歐盟表示，美國這一舉措是違反公 平原則的，這將迫使歐盟訴諸WTO，歐盟將採取一些在WTO框架下的反制措施。23 美國農業部首席獸醫－德•海文(Ron DeHaven)表示：「美國還需要相當長 的一段時間才能說服外國進口美牛。為能儘快挽救美國牛肉業，政府需要另闢蹊 徑。」此次挑起蝦子貿易摩擦，就是美國政府的另一個策略，藉此可以打壓亞洲 國家在談判上的強硬氣勢，讓這些國家明白，要想挽救蝦業，就必須在牛肉上做 出讓步。美國此舉已表示其貿易戰略不再是只單純保護單一產品，而是以跨行業 保護為目的，它可以為保護首要目標不惜先犧牲其他方面的利益，而美國商務部
、農業部則是幕後的導演。
22 台灣大學農經系教授 雷立芬，〈因應放寬美國牛肉進口標準，拒買比修法、公投更有意義〉，
《海峽評論》，台北：海峽評論雜誌社，2009 年 12 月第 228 期，頁 39-40。
23「美國擴大從歐盟進口農產品報復清單，引發歐盟強烈反應」，中國農業外經外貿資訊網，2009 年 1 月 21 日，http://www.cafte.gov.cn/news/20090121/6201.asp。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、美國政府各機關的強力運作
自2003年12月美國首次發現狂牛症病例，特別是2005年6月在本土牛群中發 現狂牛病以來，全球共有56個國家和地區先後禁止美國牛及其相關產品進口。每 年出口值近30億美元的美國牛肉出口受阻，使聯邦政府承受巨大的國內壓力。美 國政府把恢復牛肉出口作為外交上的一件大事，並置重點對日本、南韓、加拿大
、墨西哥、臺灣、香港等牛肉進口大國展開外交攻勢，試圖透過外交途徑施加政
、墨西哥、臺灣、香港等牛肉進口大國展開外交攻勢，試圖透過外交途徑施加政