第五章、 美國牛肉輸往臺灣、韓國經驗之比較
第一節、 美國農 業 霸權戰 略 之探析
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美國牛肉明明存在狂牛症風險，卻還可以進口到處販售，更令人不解的是，為何 近來有越來越多的國家均開始同意放寬美牛進口限制，這是否與美國的經濟霸權 施壓或高度利益交換有關，值得深入探討。
近幾年來，美國牛肉儼然成為最“牛”的問題。美國“牛肉戰爭”的戰場從 歐盟打到日本、韓國，2009年底又蔓延到了臺灣。大部分國家的民眾幾乎都大力 高呼“美國牛肉滾開”，但各國民眾反對聲浪似乎很少見效，甚至有些國家內部 因此撕裂，政治局勢因意見對立而動盪不安。在與美國經貿的交涉中，各國到底 要犧牲多少利益？又能從美國得到多少好處？都成了許多國家爭論不休的焦點 話題。
第一節 美國農業霸權戰略之探析
美國土地面積為982萬6,630平方公里，為世界第四大國。由於土地面積大，
又跨越熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶及極地氣候（阿拉斯加州），因此物種豐富，
生產的農糧漁畜產品應有盡有。再加上其先進的科技與強大的經濟與政治實力，
因此自1970年代糧食危機發生之時，即透過國際援助將糧食捐輸到世界各國。從 此正式開啟農產品對外貿易的門戶，其質優且具價格競爭力的產品，在世界農產 貿易市場中的角色日益加重，農產品貿易也成為美國政府相當重視的一環。美國 前國務卿－亨利·季辛吉（Henry Alfred Kissinger）曾經在1970年代說過一句 名言：「控制了石油，你就控制了國家；而控制了糧食，你就控制了人類。」1974 年12月10日，季辛吉領導下的美國國家安全委員會完成了一份長達200頁的研究 報告—《國家安全研究備忘錄：全球人口增長對於美國安全和海外利益的牽連》
。報告指出，開發中國家人口的增長，將對美國國家安全構成威脅，應透過控制 糧食來降低這些國家人口增長。以美國的立場來看，開發中國家人口膨脹，其政 治、經濟和軍事力量將很快增強，對美國自然是一大威脅。所以，可透過控制糧 食出口，逼迫那些國家控制生育，以維持美國長久的霸權地位。
根據日本《選擇》月刊最新報導：操縱世界主要糧食市場的美國“大糧商”
，於2008年4月操控麵包和大米零售價格暴漲，造成近20個國家出現經濟動盪。
媒體也指出，導致糧價飆升的原因包括：發展中國家的糧食需求量增加、全球農 業欠收造成供需緊張。雖然這是糧食漲價的原因，但不能算是主因。為尋找主要 原因，分析人士將目光轉向了身為農業大國的美國，並指出美國是採行以糧食為 主要武器的世界戰略。美國內政及外交的大前提是“以糧食為國家的根本”，而 不是核武或金融。核武器未來不太可能會使用到，金融操控也會因週期性而引起 輕重不同的恐慌。
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自2006年以來，全球糧價上漲，至今有愈演愈烈之勢。依各國專家觀察，主 因是各國大量的補貼資金滲進農業，因為歐盟、美國對農業的大量補貼，使糧商 得以在全球推銷低價糧食。與此同時，各國在低價糧食的傾銷之下，逐漸喪失本 身糧食自主權。美國糧食巨頭公司和美國國家政權結合而成的“糧食帝國”，逐 漸掌控全球的糧食主權，從而掌控了整個農糧價格。如果全面觀察美國近年來的 一系列農產品商業舉動，就能一窺其世界農業霸權戰略的全貌。
一、美國農業政策的探源
（一）美國農業政策的演進
目前，美國是世界上最大的農業產品輸出國，平均每3公頃農業用地就有1 公頃的產品用於出口。因此，美國自WTO甘迺迪回合談判起就將“農產品貿易自 由 化 ” 作 為談 判 主 要 目 標 ， 並 將矛 頭 直 指 歐 盟 的 「 共 同 農 業 政策 Common Agricultural Policy，CAP」，而尋求農產品自由貿易的「凱恩斯集團」是美國 的強力支持者。2 但歐盟在農業補貼的問題上立場非常強硬，美國的要求受到很 大阻力。
「共同農業政策 CAP」是1957年歐洲共同體成立後，在歐洲內部實行的－農 產品巨額補貼政策。由於歐洲國家在農產品貿易問題上的態度保守，尤其是法國 在農產品自由化的問題上立場頑固，堅決拒絕農業自由化改革。而亞洲的日本和 南韓等國，對國內農民也都有巨額的補貼。與美國相比，歐盟和日本的補貼大多 集中在貿易措施，而不是國內政策上，因此經常被美國指責違反自由貿易的原則
。3 因此，1986年7月美國政府宣布了一項新的「國際農業貿易改革計畫」，並 將其作為烏拉圭回合談判的一部分，希望在關貿總協定GATT的框架內，逐步取消 所有農業補貼和價格扭曲的政策。美國特別希望得到歐洲的「取消農業補貼承諾
」和日本的「開放白米市場承諾」。當時參加GATT部長級會議的美國貿易代表－
克萊頓•尤特（Clayton Yeutter）在美國商務部和農業部的支持下，成功地將 農業產品貿易和服務業貿易納入烏拉圭回合談判的議程中。
尤特之後的美國貿易談判代表－卡拉•希爾斯(Carla A. Hills)在農業問題 上繼續保持強硬立場，公開宣布“如果農業問題不取得進展，美國就不會在其他 問題上展開談判”，美國還堅持要求把農業貿易自由化作為解決紡織品貿易、服 務業貿易和其他談判議題的先決條件，但此舉遭到歐盟和日本等國的強烈反彈。
由於各方利益嚴重衝突，在烏拉圭回合談判過程中，農產品貿易談判數度陷入僵
2 凱恩斯集團（Cairns Group）包括：阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、斐 濟、匈牙利、印尼、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、泰國、烏拉圭等 14 個國家。Bernard M. Hoekman and Michel M. Kostecki,The Political Economy of the World Trading System,pp. 214-215.
3 藍敏全，〈歐盟環保導向之新世紀共同農業政策〉，《農政與農情》，農委會國合處貿易科出 版，2001 年 3 月第 105 期，頁 25-27。
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局。1990年12月在布魯塞爾召開的部長級會議時，有數千名歐洲農民到場示威，
反對開放歐洲農業市場。而亞洲的日本、南韓，也同樣面臨國內農業市場保護的 壓力，選擇與歐盟站在同一立場，反對就農產品問題達成框架協議，談判未取得 任何進展。
1992年11月20日，經過艱苦談判，美、歐終於達成妥協，對歐洲的農業補貼 加以限制，並略微打開了日本與南韓的大米市場，將農業配額轉換成關稅，烏拉 圭回合終於達成了《農業協定》。但是，《農業協定》並沒有禁止農產品出口補 貼，而只是要求削減出口補貼，因此並未根本解決各國農業補貼的問題。依據《
農業協定》第20條規定，成員國仍可就農業開放等問題，繼續進行雙邊協商。4 隨 著時間的演進，在WTO新一輪“杜哈回合”貿易談判中，致力於農業自由化的美 國與持貿易保護主義的歐盟再次針鋒相對。在農產品補貼問題上，美國積極推動 取消出口補貼，歐盟則堅決不同意，後來勉強同意後又提出了許多附加條件；在 農產品市場開放問題上，美國把農產品市場准入作為其談判的主要目標，歐盟則 極力保護其敏感性農產品，導致雙方在農業問題上遲遲難以達成共識。5 但是，
同樣的情況，事實上美國本身對特定農民及農產品的補貼保護，從其歷年來所發 布的－《農業法案》(Farm Security and Rural Investment Act)政策中可以察 知，他也從來沒有中斷過，也一樣引起了廣大南方國家的強烈不滿。
自1995年迄今，農產品出口占美國農民現金收入的比重由18%增加至27%，預 計2010年在全球食品及農業體系下，美國農產品出口將占農民收入30%。雖然美 國農產品貿易金額持續增長，但美國農業貿易占世界農業貿易之份額，15年來卻 由24%下降為20%；而美國農產品貿易主要競爭對手─歐盟，卻由20年前的13.5%
增加為17%。根據美國農業部的分析，造成農業貿易份額下滑的原因主要有三點
：第一、作為世界強勢貨幣的美元，使美國農產品出口在價格競爭上處於劣勢。
第二、各國政府對農產品所實施的高關稅及補貼政策，不但扭曲了資源配置效率
，也阻礙了美國農產品的競爭優勢。第三、美國過度依賴已開發國家的既有市場
，過去20年中，美國有三分之二的農產品集中出口到日本、歐盟、加拿大、墨西 哥、南韓及臺灣…等國，但這些國家對美國農業貿易的重要性，已隨著農業貿易 全球化的趨勢而逐漸褪色，若美國欲取得全球農業貿易的主導地位，應加強對新 興市場的開發與佈局。因此，未來5年美國將致力於下列三項工作以完成其農業 貿易之全球戰略佈局： 1、美國將採取更強硬的手段掃除市場歧視的障礙，以使 美國農產品出口能達到全面發展之目標，其鎖定之目標市場將以〈美洲自由貿易 區協定〉（FTAA）及「世界貿易組織」（WTO）成員國為主。 2、美國政府深信貿 易改革及全球市場擴張將為其帶來重大的政經利益，美國將持續推動此二項政策
。 3、調和農業「對外貿易政策」及「國內保護政策」兩者，將二項政策矛盾降
4「烏拉圭回合多邊貿易談判結果最後文件」，烏拉圭回合多邊貿易談判委員會於 1994 年 4 月 15 日於馬拉喀什完成簽署，http://bo.io.gov.mo/bo/i/2004/20/aviso16txt_cn.asp。
5 中國駐世貿組織大使孫振宇主編，《WTO 杜哈回合談判中期回顧》（北京：人民出版社，2005 年 5 月版），頁 32-36。
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至最低，使國內實施之農業保護政策不至於成為降低國際競爭力的阻礙。6 二戰結束以來，為了穩定農產品價格、保護農民利益，美國長期建立以“補 貼”和“常平倉”制度為主的農價政策，而這兩項政策也成為美國現代農業政策 的兩大支柱。除了上述的“補貼”之外，“常平倉”政策的原理主要是－“低收 高售”，避免“谷賤傷農、米貴傷民”現象發生。但是，美國由於農業不斷機械
至最低，使國內實施之農業保護政策不至於成為降低國際競爭力的阻礙。6 二戰結束以來，為了穩定農產品價格、保護農民利益，美國長期建立以“補 貼”和“常平倉”制度為主的農價政策，而這兩項政策也成為美國現代農業政策 的兩大支柱。除了上述的“補貼”之外，“常平倉”政策的原理主要是－“低收 高售”，避免“谷賤傷農、米貴傷民”現象發生。但是，美國由於農業不斷機械