第五章、 美國牛肉輸往臺灣、韓國經驗之比較
第二節、 美國牛 肉 輸出事 件的緣 起 及現況
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權行徑，飽受國際衛生組織、美國癌症協會等衛生團體的抨擊，認為這是極不道 德的行為。11 但為了農民及國家的利益，美國還是繼續的推展下去。
綜合本節所述，全球農業問題在2006年開始受到普遍關注。傳統上各國給予 本國農業保護，避免他們受到來自別國農民的競爭，主要理由是農產品的自給自 足能夠降低國家的易毀程度，這點在戰爭期間最為明顯。而近年來，各國農民在 其國家不但有嚴整的組織，也擁有不容忽視的政治影響力，這點在日本、歐洲、
美國與其他國家的情形大都相同。例如，在日本執政長達數十年的自民黨就非常 仰賴農民的支持，農民對政治的影響力超過農民人口所佔比例。同樣的，法國農 民在國內也擁有廣泛的政治支持，每年歐盟都會給予法國及其他會員國農民巨額 補貼，使歐盟農民得以對抗美國農產品的競爭。2001年，WTO世貿組織展開“杜 哈回合”談判，農產品補貼成為反覆討論的重點議題。雖然相關談判在2003年坎 昆會議中暫告破裂，但在美國承諾減少對農產品20%的補貼後，談判得以恢復進 行。在2005年的香港會談中，主要經濟大國已同意在2013年前停止所有對外銷農 產品的補貼，希能稍稍降低南方國家普遍不滿的情緒，但他們對本國農業的重視 及保護程度，仍將不遺餘力的持續增強。
第二節 美國牛肉輸出事件的緣起及現況
一、美國牛肉強力外銷的主因
（一）美國農業發展現況
據美國農業部估算，美國農產品出口每賺1美元利潤，至少可為其他經濟部 門帶來1.32美元的利潤，每出口10億美元就可創造出17萬個就業機會。特別是 1990年以來，美國農業基因技術產品年出口額高達120億美元，淨利潤3.15億美 元。而在過去兩年的美國納斯達克股票市場中，與農業技術關係最大的生物技術 類股價指數上漲了330%，市值已達3000億美元，成為第二大產業族群。目前，美 國透過基因改造和生物遺傳技術不斷研發新品種食物、新飼料、新農藥，使國內 生產和對外貿易不斷擴增，有效控制了21世紀世界農業出口與糧食流通市場的主 導及壟斷地位，可見農業在美國人心目中的重要地位。
美國在2002年《農業法案》的制定過程中，政府面臨的背景是：美元貶值、
國際農產品價格下跌、農業收益下降、聯邦政府預算出現盈餘、歐盟及日本農業
11 歐信宏、胡祖慶譯，Joshua S. Goldstein and Jon C. Pevehouse 原著，《國際關係－國際貿 易》（International Relations 7E）（臺北：雙葉出版社，2007 年 2 版），頁 331-354。
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補貼提高等；因此，在2002年5月，美國2002年《農業法案》正式生效，聯邦政 府決定在1995年《農業法案》的基礎上全面增加對農產品的投資和補貼，計畫在 未來六年內對農業的財政支援達到1185億美元。該法案的主要內容包括：實施直 接補貼、擴大補貼種類、提高補貼上限、降低貸款利率、強力推行出口計畫，以 擴大農業產業提升及農民收益。至2008年6月，美國最新修訂的《農業法案》再 度出爐，不僅對農業補助金額再攀升到2900億美元，新法案內容還將補貼範圍擴 大到了牛肉、豬肉、水果及蔬菜等項目。12 目的就是希望能進一步推動農產品的 出口。
（二）美牛亟需外銷的原因
2003年12月由於日本因狂牛症病例禁止美牛進口，嚴重損及美方利益，美國 民主黨參議員－ North Dakoda 、 Kent Conrad 及共和黨參議員－ Kansas 、 Pat Roberts 率20餘位跨黨派議員，於2005年10月26日對日本提出經濟制裁法案
，要求若於2005年內牛肉仍無法輸日，美國將立法對日本輸美商品課徵報復性關 稅。此舉係美國首次對日報復提昇到立法階段。由於 Kent Conrad 等美國農業 州出身的參議員面臨廣大農民壓力，被迫採取激烈手段，促使經濟制裁法案開始 運作。該法案提及－日本原是美國牛肉最大出口巿場，日本禁止進口後，美國牛 肉業者在全球市場上的損失每年高達31.4億美元。倘日本恢復進口，僅日本巿場 一處年銷售額即可望17億美元。當時布希政府面對國會壓力後，美國貿易代表署 官員 Robert Portman 立即表示：「制裁將帶來不良後果，惟對於日本食品安全 委員會遲遲未能作出最後定奪，實感失望；美方必須冒著違反WTO規定的風險，
片面對日採取貿易制裁。」而美國農業部官員也出面表示：「日本一旦開放美國 牛肉進口後，會產生骨牌效應，影響南韓、中國、臺灣及其他亞洲國家改採准許 美牛輸入之態度。」故積極壓迫日本政府動向，亟為重要。13
美國是一個農業大國，以外銷為主要獲益來源，其中畜牧業產約占農業總產 值的60％。畜牧業中，肉牛所占比重又超過40%，在美國對外貿易中一直扮演著 重要角色。由於牛肉出口在美國經濟中的特殊地位，它一直是美國貿易代表官員 在談判桌上的籌碼，甚至成為美國和其他國家外交關係的風向球。以南韓為例，
美國一直把開放牛肉市場作為和韓國進行〈美-韓自由貿易協定〉談判的重要條 件，不少美國國會議員揚言，如果南韓不恢復進口美國牛肉，美國國會絕不會通 過美、韓FTA。而對於臺灣，法新社引用政治觀察家的言論，美國是將“開放牛 肉市場”作為同意向臺灣出售新一代戰機及商談後續自由貿易協定的交換條件
，壓迫著臺灣政府同意。
由於美國得天獨厚的地形環境及農業科技的進步，美國每年農業生產項量非
12 「馬平，歐盟對美國國內日益嚴重的貿易保護主義傾向表示關注」，中國貿易網，2008 年 6 月 17 日，http://www.bbwfish.com/article.asp。
13 「美國牛肉進口爭議現況」，經濟部國際貿易局 Bureau of Foreign Trade 網站，2005 年 10 月 8 日，http://ekm92.trade.gov.tw/BOFT/web_history/report_detail.jsp。
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常龐大，而美國本身國內消費的數量有限，必須依靠廣大國際市場的支撐，否則 僅靠國內市場的通路，農牧業將瀕臨崩潰，農民利益亦會受到極大損失。聯邦政 府為了確保農民利益與吸引農民選票，要求美國官員及政治人物都必須在全世界 的市場上，強力推銷美國農產品。而美國的農業團體在美國政治史上非常出名，
早在19世紀初，農民黨就是美國的第三大政黨。目前，在華盛頓最活躍的遊說團 體，第一是軍火商（軍工複合體），第二就是農民團體。2003年當時的美國農業 部發言人－哈里遜女士，任職之前就是“全美牛肉協會”的廣告部部長，此人一 直堅決宣稱“美國牛沒有狂牛症”，而當時的美國農業部的首席顧問－穆赫博士
，也曾是“全美牛肉協會”的首席顧問。
二、美國牛肉外銷現況
眾所周知，美國是世界農業大國，農業是美國庶民經濟中重要的一部分。其 中，養牛業又佔了美國農業最大比例，對於美國經濟的發展至關重要。美國農業 經濟學家 Otta 和 Lawrence 在其2002年的研究報告中指出：「2000年美國GDP 為9817億美元，其中與美國牛肉相關產業直接或間接的經濟產值計188.4億美元
，占全年GDP比重2%。」14 而同時期根據美國經濟研究局(Bureau of Economic Analysis)提供的資料，對國民經濟貢獻率最高的IT服務產業，也僅占了GDP比重 的7.5%。之後的3年美國養牛業發展更為迅速，牛肉產業對美國經濟的貢獻率更 為攀升。然而，自2003年12月美國出現首例狂牛症以來，世界各國開始對美國牛 肉的進口採行不同程度的壁壘措施，尤其是日本、南韓、香港、臺灣…等原為美 國牛肉主要的進口國，也紛紛倒戈對美國牛肉實行了嚴格的進口管制，使得美國 牛肉出口在經過極度萎縮之後，迄今仍未恢復到2003年的景況。
2004年美國牛肉的出口總值從2003年的38.56億美元大幅下降至8.09億美元
，下降幅度高達79.02%。其中，尤以東亞的日本、南韓、香港、臺灣的下降幅度 最高。2003年這四個經濟體對美國牛肉的進口總額計24.01億美元，占同期美國 牛肉出口總值的62.27%。在發生狂牛症之後的2004~2008年之間，日本、南韓、
香港、臺灣等原進口美牛的主要地區，五年平均進口量分別僅占美國牛肉出口總 額的1.01%、3.9%、8.9%、19%和23%，雖有逐年小幅回升，但整體下降幅度實令 美國難以接受。尤其這些國家均是在二戰後接受美國援助最甚的新興經濟體，更 令美國大多數民眾感傷。如何重新打開美國牛肉的東亞市場，是近年來一直擺在 美國政府面前亟欲解決的難題。
2008~2009年這兩年來，經過美國農業部、商務部多方努力，相繼對日本、
南韓、越南、臺灣、香港、俄羅斯、南美洲地區等國家軟硬兼施後，牛肉出口市 場已漸漸回升至2003年的93％及80％，眼看就要為美國牛農擺脫困境及打出一條
14 Dan, Otto and John Lawrence “Economic Impact of the United States Beef Industry [Z].” National Cattlemen’s Beef Association Working Paper, 2002. http://www.beef.org/uDocs/Econ%20 Impact%
20 Beef%20v2.doc.
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新活路之際，卻又遇到南韓及臺灣民意的強烈反彈，幾乎引發政府執政危機，進 而對美國的牛肉輸入承諾出爾反爾。就美國立場而言當然無法接受，必會設法對 這些國家施展強勢的外交壓力或制裁。因此，日本、南韓、臺灣首當其衝。
2003年後迄今，世界各國進口美國牛肉的現況，概述如下：
完全依照世界動物衛生組織（OIE）規範，無條件開放者－計50國：
包括歐盟（德、法除外）、馬來西亞、菲律賓、印尼、加拿大、印度、瑞士
、尼加拉瓜、多明尼加、貝里斯、古巴、阿爾巴尼亞、瓜地馬拉、宏都拉斯
、伊朗、伊拉克、牙買加、約旦、阿拉伯聯合大公國、科威特、黎巴嫩、馬 爾地夫、沙烏地阿拉伯、巴拿馬、秘魯、荷屬安地列斯群島…等。
有條件開放者－計16國：
包括日本、南韓、臺灣、香港、新加坡、俄羅斯、埃及、泰國、烏克蘭、墨 西哥、聖路西亞、越南、德國、法國、薩爾瓦多、摩納哥等國。
尚未開放而正諮商中者－計9國：
尚未開放而正諮商中者－計9國：