第四章 選址條例立法過程與爭議
第一節 強制規範工具設計上之爭議
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第四章 選址條例立法過程與爭議
研究者為釐清選址條例究竟運用了哪些政策工具概念，因此藉由立法院會議 紀錄，從中瞭解選址草案審查過程中，行政官僚與立法委員其各自的想法主張；
並彙整行政官僚與立法委員之間在哪些議題上發生意見衝突。
本文引用政策工具概念分析立法院會議紀錄，因此以下將探討各種類型的政 策工具在選址草案中被運用的情形。在政策工具的分類方法上，研究者嘗試引用 Elmore 所提之概念，各別從強制規範、誘因、能力建立、系統改變等四方向，
論述選址條例草案如何規劃運用這四種政策工具。接著，更進一步探究這些政策 工具的設計過程中，行政官僚與立委之間發生哪些爭議，並試圖呈現立法委員與 行政官僚設計這些政策工具背後的想法，藉此釐清法條之所以如此擬定之目的，
也突顯出政策制定者彼此間想法上的差異。
第一節 強制規範工具設計上之爭議
根據 Elmore 對「強制規範（mandates）」所作的定義，意指政府部門憑藉著 合法權威，制定相關法規、命令、辦法或措施，對標的人口作合理的規範，以達 到政策服從的預期效果。由此可知，政府為了確保政策目標之達成，將會制定出 一系列標準，並強制要求受規範之標的團體必須遵守；倘若標地人口不順服，
則將遭受處罰。
在由行政官僚所草擬的行政院版草案中，其運用了許多具「強制規範」特性 之政策工具，然而其中部分法條的設計並不周延，以致在立法院審核選址草案過 程中引來立委之質疑與批判。於本文中，研究者主要探討的是法條第四條關於處 置設施場址所在地區之限制，因為該法條牽涉到選址之標準，此實為選址過程之 關鍵，因此在第五屆與第六屆立委皆引發熱烈討論。
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研究者根據立委的意見，歸納出選址草案在強制規範工具設計上之缺失，分 別是：（一）行政官僚希冀藉由選址條例的授權，讓自己在執行選址政策過程中 能有較大的行政裁量空間。（二）過於仰賴外國資料，而忽略台灣獨特的環境脈 絡。（三）缺乏課責機制，尚無明確規範違反選址條例規定時須負什麼責任。詳 細情況分述如下：
壹、 行政裁量範圍過大
強制規範類型之政策工具在設計上本應該規範明確，使受影響之標的人口有 清晰的準則可遵守。然而，選址草案部分強制規範類型政策工具的規範並不明確。
例如第四條規定：「低放射性廢棄物最終處置設施場址，應符合地質、水文、生 態、資源、文化資產保護及低人口密度等要求；其準則，由主管機關定之。」從 這個法條當中，民眾並無法獲知選址的標準究竟為何，因為準則是由主管機關另 定之，並沒呈現在選址條例中。因此，便有立委批評行政院版草案所擬「…其準 則，由主管機關定之。」此規則過於粗糙。
主席：……條文中的「……其準則，由主管機關定之」的語句實在太過粗糙。（B，p .48）
鄭委員余鎮：這樣就不叫準則了，既然是依法律定之，所以符合地質等相關法規應一 一明列出來……。（B，p. 48）
強制規範類型政策工具目的在於規範標的人口之行為，以利政策目標之達成，
但草案第四條呈現出的卻是規則之外另有規則，使得受政策影響之標的人口無所 適從。另外，「……其準則，由主管機關定之。」其實另外暗指，藉由選址條例 的授權，使得行政官僚可自行用運行政裁量權訂定選址準則；換言之，政策執行
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者將可以法律為後盾，引用公權力強制執行選址工作，以促使盡快完成選址業務，
達成政策目標。反觀受選址條例影響的標的人口卻無法從法條中尋得依循標準，
以致如何在法律上為自己的權益爭取保障，顯得手足無措。因此，行政官僚這樣 的企圖並不被立委所接受，立委反倒嚴厲要求行政官僚必須在法條中將選址準則 說明清楚。
黃委員健庭：那你們應將這些法規一一列明，本席無法接受條文中「由主管機關定之」
的規定。（B，p. 48）
鄭委員余鎮：條例草案精神要規範在此條文中，如果要以主管機關來訂之的話等於我 們是全權授權你們來處理。（B，p. 46）
孫委員國華：準則對於老百姓來講是最重要的。如今你要立法院授權你們主管機關訂 之，…立法院無法讓你們空白授權，以後任由你們隨便訂。（B，p. 45）
從前面的分析論述，顯現行政官僚希冀藉由立法的授權，使其在選址過程中 能有法律作為後盾依據。反觀，回顧 2006 年以前，制定出選址條例之前的相關 文獻資料，議陳過去選址業務無法順利推展的問題出在於缺乏法律指引。然而規 範如此模糊之法律條文，並不符合時任政務委員葉俊榮所主張讓選址程序問題應 更公開、透明之原則；12
12 時任行政院政務委員葉俊榮在立法院第五屆第三會期科技及資訊、經濟及能源兩委員會第三 次聯席會議上指出，「決選址程序問題，讓其更公開、透明」。詳見立法院會議紀錄：
LCIDC01_923201_00002。
換言之，行政院版草案僅是利用「法律」作為包裝外衣，
但實際作法仍無改變。所幸在立委把關下，其表明不願為此含混法律作背書，不 會輕易授權行政官僚自行訂定規範準則，並要求經濟部與原能會清楚地條列出選 址準則。
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高委員金素梅：…專家學者不如原住民了解原住民地區的環境生態，既然要分兩階段 進行環境影響評估的話，就應該參考當地居民意見。（B，p. 91）
然而，從會議紀錄可得知，關於選址業務涉及原住民之問題，立法委員彼此 間存在想法差異，有些立委主張應正視原住民屬於社會弱勢族群，其生活地區較 易被規劃為處置場之問題，因此提議應多加考量選址條例之於原住民傳統文化的 適用性；反之，有些立委則認為選址條例並非專門為原住民量身制定，尚有其他 篩選條件，所以不需特別去規範與原住民相關之事務。另外，行政官僚認為原住 民基本法已於 2005 年 2 月立法通過，因此原住民議題已有專法規範，為避免法 規疊床架屋，便捨棄再將涉及原住民事務納入選址條例中。
主席：我們現在只是在審查法案而已，並沒有指明要選在大武嘛！有誰說要在大武？
這個條例又不是特別為原住民制定的，到時候選址還有很多條件。（B，p. 98）
蘇副主任委員獻章：……有委員認為原住民有原住民基本法的規範，……為免疊床架 屋……我們原能會就表示同意刪除……場址不能選在原住民地區的條文。（E，p. 248）
雖然行政官僚指出與原住民相關的事務已經另外由原住民基本法所規範，然 而對於若選址條例與原住民基本法之規定相互衝突時該如何處理之問題，行政官 僚並無法交待清楚。再加上有立委認為選址條例並非是專指要設在原住民生活地 區，會另有其他篩選條件，並無需特別考量原住民問題，以致最後此爭議無疾而 終。
綜上所述，行政官僚於選址草案的擬定過程中忽略考量台灣獨特的社會、文
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化、環境等脈絡，僅單純引用外國資料，以致所草擬之選址準則無法因應台灣獨 特環境與社會情境而因地制宜。所幸在立委的審查下發現此缺失，遂即時要求行 政官僚修正條文敘述以符合台灣國情。縱使如此，選址條例仍無正視原住民問題；
選址草案審查會議上雖有立委呼籲應加強重視原住民問題，因為原住民傳統生活 習性與漢人文化存在差異，所以適用於漢人的法律規範不見得能在原住民發揮良 好用作而不產生反效果。此提議可望稍彌補選址條例忽略台灣獨特脈絡與價值觀 單一之問題，但最後仍在其他立委有異議的情況下無疾而終。
參、 缺乏課責機制
選址條例最初是規劃藉由各個步驟以協助完成選址工作，如政務委員葉俊榮 提及：「在程序的建制上，八個階段都非常明確，而且有不可逆的特性，即既然 往前走了一個階段，這時就不能再回頭了。（B，p. 32）」然而，條例中並沒明確 指出違反規定所需負的責任。
孫委員國華：……法條中規定了應於十五日、二個月、三個月、六個月等期限之內完 成一些程序，如果無法達成要怎麼辦？要把你們抓起來嗎？還是要你們下台？到底是 什麼意思，你要解釋清楚。（A，p. 92）
選址條例雖然運用了許多強制規範性政策工具，但卻未提及倘若執行政策者 怠於執行或成效不彰時需接受何種之處罰。所以選址條例整體之規範嚴格上只能 算是「勸戒」，而無強制之效果。