第四章 選址條例立法過程與爭議
第三節 能力培養工具設計上之爭議
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第三節 能力培養工具設計上之爭議
根據 Elmore（1987）對「能力培養（capacity-building）」所作的定義，意指 透過人力資源、物質設備的投資，以及教育、訓練或學習的提供，培養標的人口 相關知識與技能，以落實政策的理念。在政策執行過程中之所以採用此種策略，
往往是因為標的人口執行能力不足或缺乏，必須透過一系列的學習，方能有利於 政策的執行。與此概念相類似地，Bruijn 與 Hufen（1998）提出訊息傳遞（information transfer）的概念，意指透過傳達訊息與溝通，以達到影響目標人口的目的。其與 管制方案不同之處在於訊息傳遞並不具備強制性。尤其在近年來，資訊傳遞的重 要性日益增加，逐漸取代基於國家權力的政策工具，不再是強制力引導政策的走 向，而是說服的力量成為重要的因素（丘昌泰，2004）。
壹、 傳遞資訊
關於選址資訊如何傳遞給民眾此問題，在草案審查會議上仍然掀起一番論戰。
尤其是關於建議候選場址遴選報告之公佈，行政院版草案最初僅規劃「……將該 報告陳列或揭示於建議候選場址所在地之適當地點三十日……」。15此舉遭致許 多立委的質疑與批評。
張委員昌財：……但是就因為現在的法條有漏洞，所以變成很好處理，只要把公告貼 在市政府的某個角落，也沒有人看到，等到時間一到手續就完成，但是這樣的作法，
對老百姓的權益來說的確是有待斟酌？（B，p. 77）
就此資訊傳遞問題，行政官僚與立委之間有著不同考量。行政官僚認為在技
15 行政院於 2002 年所提選址草案第十條第二款：「主辦機關應於收到前項候選場址遴選報告之 日起十五日內，將該報告陳列或揭示於建議候選場址所在地之適當地點三十日，並於陳列或揭示 期間舉行公開說明會。」
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術上要將專業複雜且厚重的報告書傳遞給民眾是件困難的事情，即使費了這番功 夫，效果也不見得良好，因此所致保守行事。然而，有些立委設想的是如何避免 資訊落差；如何讓都市與鄉下、建議候選場址所在地、其他地區民眾皆能同時檢 閱建議候選場址遴選報告，並向政府提出意見。
陳次長瑞隆：將來的候選場址以及遴選報告都會很厚，所以若是上網或刊登公報會有 問題，所以是否可以改為上網或刊登摘要？（B，p. 76）
黃委員德福：像這種正式的東西，應該要刊登政府公報並公開上網。（B，p. 76）
李委員桐豪：國外政府的網站，也都有好幾百頁的資料，所以（將建議候選場址鄰選 報告上網公佈）應該沒有什麼問題。（B，p. 76）
除了建議候選場址遴選報告公佈之外，對於選址條例第六條第三款論及選址 進度之公佈，16但選址進度該如何公佈？立委之間也發生爭論意見。由於在行政 院版本草案中並無清楚地規範選址經營者該如公佈選址進度相關資料，因此黃健 庭與鄭運鵬在其各自的提案中，分別對此問題加以詳細研擬。然而，兩立委之間 的想法仍稍有分歧。鄭委員委員認為只須經由在網路上公布即可，但黃委員建議 除了網路之外，也仍需在報紙上公佈，因為考量到數位落差的問題，尤其目前潛 在場址皆位於人口稀少的偏鄉，所以應該格外留意當地居民可能不習慣或無法使 用網路之問題。
16 2002 年行政院版草案第六條第三款：「經營者應按季公開低放射性廢棄物最終處置設施場址調 查進度等相關資料。」
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同而產生想法分歧。部分立委主張賦予民意實質上的法律上之效力，以確保民意 能獲得尊重與妥善回應。
卓委員伯源：……雖然本條例訂有徵詢民意的規定，但是並沒有賦予法律上的效力，
請問民眾如果不同意的話要如何處理？（B，p. 83）
龐委員建國：……原先通過的條文中有「參酌」二字，這兩個字究竟要如何解釋？因 為參酌只是參考的意思，也許完全不會獲得尊重，既然如此，不如將參酌二字給予明 確的定義，……。19（C，p. 341）
張委員昌財：……本席認為民眾除了可以反映意見外，其意見應該也要產生一定的結 果，否則這個條文就形同具文了。（B，p. 78）
黃委員健庭：……民眾即使有表達意見也沒有實質上的法律效力，請問制定這些條文 有用嗎？……。（B，p. 80）
尤有甚者，部分立委鑒於過去爭議性公共問題之所以引發民眾激烈抗爭，其 癥結點往往出在行政官僚忽略於政策制定階段即事先調和社會上紛歧多元的意 見，導致反對民眾在政策執行過程中掀起更激烈的反彈與抗爭。因此主張在選址 過程中即應要立刻回應與調解反對民眾的意見，以防範往後於最終處置場興建過 程引發更激烈的民眾反抗。
19 行政院版草案第八條第三款：「第一項選址計畫，主辦機關應會商主管機關及相關機關，並『參 酌』機關、個人、法人或團體所提意見後，於前項公告期間屆滿二個月內核定之。」
行政院版草案第十條第三款：「主辦機關應會商主管機關及相關機關，並『參酌』機關、個人、
法人或團體所提意見後，於前項陳列或揭示期間屆滿二個月內核定候選場址，並公告之。」
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資訊、經濟及能源兩委員會第二次聯席會議紀錄，LCIDC01_922601_00002。‧ 國
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出的意見去認定是否可以採納或是否可行，因此，我們認為必須授權行政機關這樣的 權力，否則行政機關將會做不下去。（B，p. 79）
孫委員國華：本席認為，行政院在第十條中所要表達的意思，並不是要在民眾有意見 之後達成共識，而是將候選場址公布後，民眾如果有意見，主管機關在參酌之後就直 接公布，所以本條主要是訂定應有的程序，並且希望我們給予公權力。 （B，p. 78）
最後，在立委的要求下，選址草案第九條「……參酌機關、個人、法人或團 體所提意見……」修改成「……彙整意見來源及內容，並逐項答復意見採納情形。」
從原本任由行政官僚自由心證，修改成須向民眾說明意見採納情形。縱使如此，
民眾與政府之間仍然無法進行雙向溝通，因為民眾的意見尚未受到法律上實質之 保障，政府依然可以消極處理異議民眾之訴求。有鑒於此，立委再三地要求應要 將公投機制納入選址條例，且加入聽證之機制；藉由法律上制度性的保障民眾之 意見，以迫使行政官僚積極的回應民眾訴求。很可惜，最後聽證機制只運用在選 址條例第十條，當地方政府自願於轄區內設置處置場的情況。而更重要的第十一 條關於地方性公投之程序卻捨棄了聽證，僅採用公聽會。公聽會的舉辦程序並不 如聽證會嚴謹，也不須遵守行政程序法的規定；更關鍵地，民眾在公聽會上的發 言並無法受到法律的保障，致使行政官僚可能消極地敷衍民眾提問，而無法充分 滿足民眾知的權利。
綜上所述，顯現行政官僚與立委對於回應民意之問題在想法上的落差；行政 官僚從 2002 年提出第一版草案，經過立委審查後要求添入聽證與公投機制，然 而到 2006 年第二版草案，草案上依然不見「聽證」與「公投」字眼。由此隱約 中可見行政官僚不願積極調和社會上分歧之想法與考量多元價值，僅是想利用單 方面的資訊傳遞以說服民眾接受最終處置場。所幸，部分立委意識到民眾選址意 見之衝突乃源自於想法、認知與價值觀之分歧，而此分歧落差須仰賴雙向溝通來
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修補；換言之，藉由意見分歧雙方的不斷對話討論，以促進一般民眾對於低放射 性廢棄物的認識，也幫助政府與科學技術人員瞭解民眾對於處置場的風險疑慮。
在選址個案上，選址條例第九條要求相關單位針對民眾意見逐條回應、第十條規 定舉辦聽證確保民眾意見具法律效力，以迫使相關行政單位正面答覆民眾的質疑 問題。此兩者具有能力建立工具之性質，皆可促進民眾對於選址議題之瞭解。然 而非常可惜地，最關鍵的第十一條關於地方性公投程序卻捨棄了聽證，其僅採用 公聽會。公聽會的舉辦程序並不如聽證會嚴謹，也不須遵守行政程序法的規定；
更關鍵地，民眾在公聽會上的發言並無法受到法律的保障，致使行政官僚可能消 極地敷衍民眾提問，而無法充分滿足民眾知的權利。由此顯見，選址條例於能力 建立工具方面的運用仍有待精進修正補強，須將聽證也納入第十一條地方性公投 的程序之中，讓能力建立工具的運用更加周延。