從中央政府、全國與地方民眾三層次比較分析

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條例的規定尚包含整個台東縣，台東縣內距離處置場達仁鄉最遠者可相差 150 公里，所以民眾認為回饋金發給整個台東縣實不合理。

尤有甚者，不健全的回饋金機制是除了鄰避設施之外，另一個對地方造成禍 害的來源（丘昌泰，1995）。因此，仍有民眾主張應該捨棄回饋金機制，免除金 錢對地方居民的誘惑，將選址的焦點聚焦於討論選擇場址的安全與公平性問題。

參、 能力建立

在選址個案，能力建立工具主要是幫助民眾瞭解選址議題，尤其是針對建議 候選場址地區的區民，協助其在公投時可有能力作抉擇判斷。誠如杜文苓與李翰 林（2011）所指出，為回應當代民主潮流，促使政府資訊公開，以協助公民跨過 專業與資訊門檻，瞭解政策背後爭議，已成為當今重要公共治理課題。因此研究 者從兩方面來分析選址條例上所運用的能力建立工具，一則是傳遞資訊，釐清如 何傳遞資訊？與傳遞了哪些資訊？另一則是回應民意，選址條例中賦予民眾提出 意見與疑問的權利，那麼相關單位該如何去回應或處理民眾所提之意見與疑問？

關於傳遞資訊與回應民意，研究者歸納了四種利害關係人對此兩議題的主張。

一、傳遞資訊

關於傳遞資訊，研究者從如何傳遞？與傳遞哪些資訊？兩方面去作分析，發 現立委與一般民眾、行政官僚所著墨的焦點不同。立委所關注的焦點在於如何傳 遞選址資訊給民眾，起因於當初選址草案並無規劃用什麼方法公佈資訊，所以立 委要求行政官僚應將資訊公佈方式說明清楚。

然而，除了資訊傳遞的方式，民眾所更在意的是資訊的內容。研究者歸納了 民眾對資訊內容的期望如下三點：一、確認所公佈的資訊是民眾所想瞭解的。二、

據實說明低放射性廢棄物與回饋金對當地的負面影響，而非僅宣傳優點的部分。

三、政府仍需設法使用民眾可理解的語言和其溝通，協助民眾跨越專業知識的門

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檻。由此顯現，民眾覺得目前政府所公佈的資訊並非是其所想瞭解的；申言之，

民眾較在意的是低放射性廢棄物與回饋金所造成的負面影響評估，但政府卻僅單 方面的宣導設立處置場與回饋金的好處，因此政府在資訊公開上的作為自然無法 讓民眾感到滿意。另一方面，由於選址議題涉及專業知識，因此民眾希望政府能 專業術語轉換成民眾可理解的語言，協助民眾跨越專業門檻瞭解選址議題。誠如 杜文苓（2011）所提醒，如果沒有檢視論述背後的邏輯連結與未解的價值和被隱 沒的風險，以及語言選擇、形式與呈現的意涵，將無從理解被簡化的風險課題，

實踐真正的風險對話與溝通。

另外，行政官僚也提及資訊的彙整。由於選址政策涉及核能、環保、原住民…

等多方的法律規範，其與選址條例之間的競合結果如何？這也是民眾所想瞭解的 問題。因此，行政官僚承諾將會在經濟部網站上將所涉及法律規範作彙整，協助 民眾一窺全貌，瞭解選址條例與各項法律規範之間的交互關係，也解答部分民眾 對於選址條例與原住民基本法此兩者相互衝突的質疑。

最後，特別值得一提的是原住民的主張，其認為資訊不應僅由政府單方面來 傳遞，因為政府往往只公佈正面的訊息，而有意無意地忽略宣導負面影響，所以 原住民主張政府應該贊助反對團體去進行反對訴求的倡導，以平衡支持與反對雙 方的聲音，促進選址過程的公平性。尤有甚者，有鑒於台電與反對者之間長期對 立關係，導致其任一方的說法皆難以取信大眾，因此主張藉由獨立公正第三方來 舉辦討論會，讓雙方彼此皆有倡導各自理念的機會，也促進大眾對選址爭議問題 的瞭解。

二、回應民意

能力建立工具的另一焦點在於回應民意。行政院版選址草案授權民眾可針對 選址問題提出意見或疑問，但卻沒有規範相關單位該如何回應民眾的意見。然而，

倘若行政官僚無妥善調和這些反對意見或解答質疑，則反對意見恐於往後將形成

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激烈的抗爭。有鑒於此，立委要求應賦予民意法律上的保障，迫使相關機關能積 極的回應民意與解答民眾的質疑，以調和分歧意見，促進達成選址目標。

關於回應民意，民眾的想法與立委較相似，皆希望能透過法律來保障民眾的 意見，並且利用聽證會、公聽會…等雙向溝通的平台促進分歧意見調和。另外，

特別值得一提的是原住民的主張，其認為政府只注重地方菁英的意見，而忽略基 層民眾的心聲，地方菁英的意見並無法全然的代表地方居民的想法。

肆、 系統改變

系統改變（system-changing）意指政府部門將公權力轉移至其他標的團體，

以改變現有的制度和權力資源的分配情況（Elmore, 1987）。研究者藉由選址草案 審查會議、「核廢何從」討論會、排灣族反核廢聯盟焦點座談會三筆會議紀錄經 次級資料分析後獲知，四種利害關係人皆廣泛地談論到系統改變工具的運用，歸 納出下列四種面向：一、決策權，二、監督權，三、決策層級，四、場址業務經 營權。

一、決策權

首先，主要被討論最頻繁的是決策權，即決定將建議候選場址轉變為候選場 址的決策權力。此概念最初是於 2003 年選址草案審查時由立委提出，當時台灣 適逢第一次政黨輪替，許多民主制度的概念被提出，例如當時執政黨民進黨便在 立法院如火如荼地推動公投法，在這樣的氣氛下便有立委提議將地方性公投機制 納入選址條例之中，將原本只由經濟部和地方政府等少數人就可決定候選場址的 決策權力，改由處置場附近居民經由地方性公投決定。雖然行政官僚似乎有點抵 抗公投機制，但最終仍在立委的要求下立法通過。當時除了討論是否採用公投機 制之外，部分立委也論及到了公投機制的細節設計，例如地方性公投制度之設計 必須考量公投範圍與風險範圍的契合關係、加權建議候選場址所在鄉鎮之選票以

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解決處置場所在鄉鎮人口不敵全縣市人數的問題…等。然而，後面這些設計細節 並沒被採納。如今，若將這些提議與民眾意見相對照，可發現兩者的契合度很高；

易言之，當初立委的提議與民眾的考量是相符合的，可惜並未被採納。

關於公投，除了上述論及的問題之外，民眾仍針對目前地方性公投的缺失提 出改善方法，例如重視公投的前置作業、採用不在籍投票機制…等，這些是當初 立委與行政官僚在審查選址草案時尚未論及的問題。尤其是關於公投的前置作業 更是民眾關注的焦點，民眾呼籲政府應該在公投前多舉辦聽證會或公聽會，以協 助民眾瞭解選址議題，讓其在公投時有能力獨立判斷抉擇；申言之，在採用系統 改變工具之後，其他運用的工具也會隨之改變；於選址個案上，當政府採用了公 投機制之後，也應當隨之搭配上能力建立工具，以提升民眾對議題的瞭解與決策 判斷力。

二、監督權

由於低放射性廢棄最終處置場涉及到科技風險的問題，其所產生的輻射會對 當地居民、環境生態…造成危害風險，所以需有機制去監督處置場的運作是否符 合安全標準。這些監督工作過往是由原能會與環保署負責，然而在反對民眾對政 府信心有所質疑的情況下，政府所提供的安全監督數據難以取信於大眾，因此有 民眾提出第三者監督的概念，希望政府賦予民間團體監督的權力，讓民眾能自己 來督促處置場的運作安全。

在此概念上，立委並無著墨，但行政官僚有提出相類似的概念，即經由原能 會的協助，輔導訓練民眾對輻射的監測，以解決反對民眾不信任政府所提供資訊 的困境。由此也顯示，運用系統改變工具授予民眾監督權力同時也須搭配上能力 建立工具，使民眾有能力監督。誠如 McGurty（2007）所言，政府應該幫助居民 從科學與技術的觀點瞭解政策議題，並且讓民眾可基於科學理論與數據與政府對 談，而不再只是扮演情緒性反對者的角色。然而，行政官僚的主張較偏向僅止於

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能力建立工具，即協助民眾建立起偵測輻射問題的能力，但並未授予民眾的監督 行為具有法律上的實質影響力，因此與民眾主張之間仍有落差。另外，杜文苓

（2011）也曾提醒，倚賴科學舉證能力與研究資源，在不同行動者之間的不對稱 關係，將會使地方民眾與環保團體在風險論辯中往往處於劣勢地位。

三、場址業務經營權與提升決策層級

在系統改變工具方面，除了上述決策權與監督權之外，尚有利害關係人提及 場址業務經營權與提升決策層級。首先，場址業務經營權的概念是由立委在審查 選址草案時提出，立委質疑為什麼遴選場址的工作非得要交由台灣電力公司擔任 經營者不可？且千方百計利用選址條文的設計將其他有意經營此業務的人排除。

因此，部分立委主張只要合乎標準者即可參與甄選，而非用暗示指定由台電擔任 選址業務經營者。然而，此建議最終仍未被採納；選址條例施行後，民眾也未對 此規劃提出質疑。

最後，提升決策層級的建議是由民眾所提出，主張目前選址政策的決策權是

最後，提升決策層級的建議是由民眾所提出，主張目前選址政策的決策權是