低放射性廢棄物最終處置場選址之政策工具：多元利害關係人觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. ‧ 國. 學. 治政大低放射性廢棄物最終處置場選址立之政策工具：多元利害關係人觀點 ‧. Low-level Radioactive Waste Final Disposal of the Siting of the Policy tools: the View of Stakeholders. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：杜文苓. v. 博士. 研究生：許文鴻. 中華民國一０一年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭 2012 年 7 月 30 日新聞報紙上聳動的標題－「台灣博碩士破百萬人」，內文指出台灣每年畢業的博碩士超過 6 萬人。彷彿碩士學歷不再物以稀為貴，近年來社會氛圍也是如此；但對於剛經歷完碩士訓練過程的我來說，覺得這學位文憑並不像報紙所報導那樣地容易取得，因為論文的撰寫過程就像一場長時間的馬拉松；除了寫作者自身的砥礪之外，更關鍵地是身旁周遭師長與好友的協助和鼓勵，這其中包含了實質上的幫助和精神上的慰藉，是集眾人之力方能完成的任務。因此，我格外地用心體認此論文撰寫過成的酸甜苦辣，也由衷地感謝在這路途上所相遇的每一位師長與夥伴。. 治政首先要感謝的是我的指導教授－杜文苓老師。當我茫然地在浩瀚學海之中探大立索論文研究意識之時，是文苓老師指點我研究方向，並協助我確立研究問題，讓 ‧ 國. 學. 我能順利地寫作論文。然而，論文上的協助僅是文苓老師給予我的其中一部分，更珍貴的是文苓老師啟發了我對社會實務的關懷；在老師的引導之下，我開始逐. ‧. 漸參與公共事務，也在這過程中認識了更多的新朋友，因此而豐富了我的研究所. Nat. sit. y. 生活。另外，也要感謝黃東益老師的教導。藉由參與東益老師研究計畫的過程中，. er. io. 我從中獲取了許多撰寫論文時所需的經驗與技巧；因此，此本論文的產出有一半. al. v i n Ch 的生活與生涯規劃，讓學生倍感溫馨，而在精神上獲得鼓勵。最後，也要感謝李 engchi U n. 的成分皆須歸功於東益老師的教導。除了學術課業之外，東益老師更是關心學生. 仲彬老師，是仲彬老師給予學生許多論文寫作方面的寶貴建議，不論是內容的調整，亦或是心理上的建設，皆對我產生莫大幫助。不得不提起的是八樓研究室的夥伴們，謝謝你們帶我家的溫馨感，讓我在政大研究所生活中找到歸屬感。至今我仍然清楚記得加入研究室第一天在綜院樓下遇到曜竹哥的場景，爾後也承蒙憶萍、忠安、鐙文、琳翔、祺佩、志宏、婷宇、品慧的照顧，讓我能順利的完成論文撰寫，也能同時擁有一個美好的研究所生活回憶。謝謝你們為我所作的一切，很開心能在人生的旅途上與你們相遇。文鴻. 僅上. 2012.07.31 i.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(5) 摘要低放射性廢棄物的最終處置是我國目前面臨的棘手公共問題之一，縱使政府於 2006 年制定出「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」作為選址依據，但至今選址業務推動仍然窒礙難行。為解構此政策難題，本研究共提出三個研究問題：一、選址草案在立法過程中有什麼爭議？最終選址條例運用哪些政策工具處理低放核廢問題？二、選址條例在執行過程中民眾如何看待選址所遇到的難題？又提出什麼樣的建議方案？三、綜合上述多元利害關係人對於選址條例的意見陳述，顯現出我國的政策過程存在哪些侷限？分析過程中，研究者以 Elmore 所提的四種政策工具為分析架構，探究此四種工具在選址條例中之運用情形與爭議。. 政治大. 研究結果發現，最初行政政院版選址草案僅運用到強制規範、誘因、能力建立此. 立. 三種政策工具，最後立委堅持新添入具有系統改變工具概念的地方性公投機制。. ‧ 國. 學. 除此之外，草案於立法審查過程中，另三種工具也發生爭議討論，強制規範概念的選址準則便被批評行政裁量範圍過大、忽略台灣獨特脈絡、缺乏課責機制。誘. ‧. 因概念的回饋金被詬病規劃過於模糊粗糙。能力建立概念的傳遞資訊與回應民意. y. Nat. 部分，則是在立委要求下明訂對全國民眾公佈資訊與回應提問的方法。將此立法. io. sit. 審查爭議對照於民眾所提之意見，發現部分民眾意見其實立委也曾提出要求討論，. n. al. er. 可惜當時並未被採納，甚至是忽略。由此顯現我國目前代議政治之缺失，即民意. i n U. v. 代表並無法在政策制定過程全然地反應民意與調和真實社會的多元價值觀，導致. Ch. engchi. 所制定之政策與現實社會脫節，無能順利執行。為解決選址爭議，研究者彙整民眾意見提出之建議如下：坦誠公佈處置場與回饋金的負面影響資訊、藉由公正第三方舉辦雙向溝通的討論會、賦予民間組織監督處置場的權力、交代清楚選址條例與原住民基本的衝突關係等，以消弭當地居民的鄰避情結，促進選址政策執行。另外，為彌補現今代議政治之缺失，建議往後於選址政策的修訂或決策過程中，能援引更多元且富創新的途徑獲取廣泛利害關係人之意見，使得選址過程能更臻民主精神，而選址結果也更能被民眾所接受。. 關鍵字：政策工具、政策設計、低放射性廢棄物、核廢料、選址條例 iii.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(7) 目次第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究背景 ............................................................................................................................... 1 第二節研究動機與目的 ................................................................................................................... 5 第三節研究問題 ............................................................................................................................... 9. 第二章. 文獻回顧 ..................................................................................................... 11. 第一節低放廢棄物處置場選址相關研究 ..................................................................................... 11. 政治大. 第二節政策工具之理論 ................................................................................................................. 16. 立. 第三節政策過程中的公民參與 ..................................................................................................... 23. ‧ 國. 學. 第三章. 研究設計 ..................................................................................................... 29. ‧. 第一節研究流程與研究範圍 ......................................................................................................... 29. Nat. sit. y. 第二節研究架構 ............................................................................................................................. 31. n. al. er. io. 第三節研究方法 ............................................................................................................................. 33. 第四章. Ch. i n U. v. 選址條例立法過程與爭議 ......................................................................... 41. engchi. 第一節強制規範工具設計上之爭議 ............................................................................................. 41 第二節誘因工具設計上之爭議 ..................................................................................................... 46 第三節能力培養工具設計上之爭議 ............................................................................................. 50 第四節系統改變工具設計上之爭議 ............................................................................................. 56. 第五章. 選址條例的實踐困境：多元利害關係人的觀點 ..................................... 67. 第一節從核廢何從公民討論會分析選址條例爭議 ..................................................................... 67 第二節從排灣族反核廢聯盟焦點座談會分析選址條例爭議 ..................................................... 96 第三節從中央政府、全國與地方民眾三層次比較分析 ........................................................... 117 v.

(8) 第六章. 研究結論與建議 ....................................................................................... 129. 第一節研究結論 ........................................................................................................................... 129 第二節研究建議 ........................................................................................................................... 133 第三節研究限制 ........................................................................................................................... 136. 參考文獻 ................................................................................................................... 137. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 表次表 3-1. 立法院審議選址條例之會議 ....................................................................... 35. 表 3-2. 「核廢何從」審議式公民討論會－公民抽選結果 ................................... 36. 表 3-3. 「核廢何從」審議式公民討論會－電視與談專家名單 ........................... 37. 表 4-1. 選址草案過程之爭議 ................................................................................... 63. 表 4-2. 立委與行政官僚之間的分歧意見 ............................................................... 64. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 4-3. 政治大選址條例所運用的政策工具 ....................................................................... 66 立. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(11) 圖次圖 3-1. 研究架構圖 ................................................................................................. 31. 圖 5-1. 專家的答覆激化了民眾對政府的不信任 ................................................... 87. 圖 5-2. 立委和與會公民針對選址準則缺失所提出的質疑對照圖 ..................... 118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. x. i n U. v.

(13) 第一章. 緒論. 我國的低放射性廢棄物應該安置在哪個地方？此問題近十幾年來時常在台灣社會上引發與論爭議。最初在政治戒嚴時期，政府在未與地方居民妥善溝通的情況下擅自將低放射性廢棄物放置於蘭嶼。事後經由媒體披露與蘭嶼居民抗議，迫使政府雖承諾重新選擇蘭嶼以外的地方設立低放射廢棄物最終處置場，並且制定「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」（以下簡稱為選址條例）以法制化途徑、透明公開與公正地選出場址。然而，目前為止政府所做的努力仍無法. 政治大為探究選址條例為何無法順利輔助選址業務進行之原因，因此本論文將以台灣低立消除在地居民的鄰避情結，以致處理低放射性廢棄物之問題一再地拖延。研究者. ‧ 國. 學. 放射性廢棄最終處置場的選址過程作為關注焦點；在第一章緒論中，首先於研究背景部分略述我國目前處理低放射性廢棄物最終處置場選址之近況與其所遭遇. ‧. 之困境，接著談及為何進行此項研究之動機與目的，最後綜合上述之內容，提出. er. io. sit. y. Nat. 本研究主要之研究問題，以作為貫穿本篇論文之論述主軸。. 第一節研究背景. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣自 1970 年代蔣經國總統提出十大建設，緊接著 1980 年代施行十二大建設，目的皆致力於提升我國總體經濟的發展。在這兩個重大且帶有計劃型經濟意味的國家建設之中，皆規劃以核能發電作為能源的供應方式。如今，檢視 2010 年核能發電在我國電源結構中所占的比例，其占了 13%，位居第二，僅次於火力發電； 1由此可知，核能發電在今日台灣電力供應功能上實屬重要環節。另外，原能會於 2009 年委託世新大學民調中心所做的民調顯示，49%的的大台北地區民眾支持核能做為發電的選項之一，而反對民眾占 33%；2由此可見，雖然反核、 1. 根據「2011 台灣電力公司永續報告書」所提供資料顯示，於 2010 年的電源結構中，所占比例較多的前兩名分別是火力發電與核能發電；火力發電占 64%，核能發電占 13%。 2 2009 年 12 月 28 日，中央廣播電台新聞。 1.

(14) 廢核或非核的訴求聲音一直存在於現今社會中，但實際上台灣支持核能發電的民眾卻是比反對者來得多。綜上所述，不論在我國能源政策的規劃藍圖上，或者是台灣民眾的態度上，運用核能做為電力供應的來源，此皆扮演著舉足輕重的關鍵角色。雖然核能發電在台灣經濟成長過程發揮了相當的影響力，且現今台灣相對多數民眾也支持核能發電，但伴隨核能資源運用而來的卻是處理放射性廢棄物的難題；換言之，自 1988 年爆發蘭嶼居民抗議低放射性廢棄物進駐自己家園以來，政府雖始終承諾會在 2002 年之前將低放射性廢棄物遷出蘭嶼，並妥善處理低放. 政治大. 射性廢棄物問題，但如今已過數十年，政府當初的承諾早已跳票，而蘭嶼核廢料. 立. 問題仍然尚未解決。舊的低放射性廢棄物尚未妥善處理，新的低放射性廢棄物卻. ‧ 國. 學. 一直不斷地被核電廠製造出來；若暫時先撇開核四商轉與否的爭議不論，僅關注於台灣目前營運中的三座核電廠，依照經濟部所公佈資料，最晚除役的核三廠規. ‧. 劃將於 2025 年 5 月除役；換言之，未來數十年核電廠仍然會持續地製造出低放. Nat. sit. y. 射性廢棄物。由此可知，如何妥善處理低放射性廢棄物將是政府刻不容緩必須立. n. al. er. io. 即設法解決的公共問題；當我國選擇了核能發電作為能源供應的方式，同時也必. i n U. v. 須著手規劃如何處理使用核能發電過程中所產生的低放射性廢棄物。. Ch. engchi. 以目前的科學技術，尚無法立即將使用核能發電所產生之放射性廢棄物的輻射消除，因此只能找一塊適當的空地放置這些放射性廢棄物，並等待數百年、數千年的時間讓放射性廢棄物的輻射自然衰退。回顧我國處理這些低放射性廢棄物的做法，大致上可分為兩類，一類是高放射性核廢料，目前皆貯放在各自的核能發電廠廠區內；另一類是低放射核廢料，最初政府是將其貯置在外島蘭嶼，但於 1988 年被媒體紕漏政府以罐頭工廠名義掩護核廢料貯置場、該場址管理疏失導致輻射汙染外泄和蘭嶼居民遭受放射性廢棄物危害的風險…等新聞，引發蘭嶼居民群起抗議；政府迫於民意壓力，遂於 1996 年 5 月後便不再將低放射性廢棄物 2.

(15) 運往蘭嶼貯放，而改將核能發電所產生的低放射性廢棄物貯置在各自核電廠內。除此之外，境外處置將低放射性廢棄物運送至其他國家也是政府規劃的替選方案之一；依據行政院所發佈「放射性廢料管理方針」（1997 年 9 月修正）中，第二章第八點提出政策指示：「放射性廢料之最終處置，採境內、境外並重原則，積極推動；不論境外是否可行，仍應在境內覓妥處置場址備用。」，台電「低放射性廢棄物最終處置計畫書」也提到：「台電公司已和大陸權責機構建立交流管道，並簽定合作意願書，就有關低放射性廢棄物處置案與對方交換意見，將視兩岸情勢發展，持續推動本計畫」、「台電公司將續與俄方保持聯繫，在獲得俄羅斯政府. 政治大雙方均有繼續推動本案之意願；惟目前雙方尚未就合約延長事宜簽訂協議。」（台立. 輸入許可及我國輸出許可後方可執行」、「台電公司仍持續與北韓方面協商溝通，. 電核能後端營運處，2004）。然而，境外處置的做法容易遭致國際間的非議，例. ‧ 國. 學. 如 1997 年我國政府曾與北韓洽談放射性廢棄物合作協議，北韓政府亦核發輸入. ‧. 許可，但此舉便引來美國、南韓及中國方面的抗議。且歐盟於 2008 年的調查資. y. Nat. 料也顯示，84%受訪者認為自己的放射性廢棄物應該要自己處理，而非轉移到他. 的譴責輿論，甚至影響我國在國際上的形象。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 國家； 3換言之，將低放射性廢棄物藉由境外處置的方式處理，恐會遭來國際上. i n U. v. 綜上所提，將核廢料境外處置雖然可以避免國內居民鄰避情結的難題，但此舉卻容易遭來國際的撻伐，例如聯合國巴塞爾公約（Basel Convention）便提倡就地處理有害廢棄物，以減少跨國運送； 4且目前國際上仍尚未發生將核廢料境外處置的案例。所以今日台灣政府處理低放射性廢棄物的主要做法，仍是在台灣找到一塊適當的空地設立低放射性廢棄物最終處置場，並在妥善管理的情況下，等待數百年、數千年的時間讓低放射性廢棄物的輻射自然衰退；換言之，目前暫時將低放射性廢棄物貯置在核電廠廠區內的做法並非長遠之道，再加上部分蘭嶼 3. Special EUROBAROMETER 297, “ATTITUDES TOWARDS RADIOACTIVE WASTE” 1995 年通過了巴塞爾公約修訂案（又名巴塞爾禁令），禁止已發展國家向發展中國家輸出有害廢物。巴塞爾公約是有效控制有害物質毒害的重要國際公約，而且具國際法的效力。 3. 4.

(16) 居民期待政府制定出低放射性廢棄物處置場選址規則的輿論壓力，與兌現政府於 1995 年答應民眾會將核廢料遷出蘭嶼的承諾，因此政府於 1996 年開始重新著手規劃設立低放射性廢棄物最終處置場。然而，在我國尋求設立低放射性廢棄物最終處置場土地的過程並不順利，屢遭各地方政府反對。尤其在民選官員選舉的政治敏感期間，選址工作便常處於停擺的狀態，甚至讓選址進程倒退。遂後行政院決定將核廢選址朝向法制化的方向發展，行政院原子能委員會於 2002 年 11 月 15 日提出「低放射性廢棄物最終處置設施場址選定條例」草案，送交函請立法院審議，期間經過兩屆立委， 5最後. 政治大. 於 2006 年制定出「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」作為選址依據。. 立. 雖然立法院和行政院先後總共花了近四年的時間共同制訂出選址條例，但選址條. ‧ 國. 學. 例的內容仍然存在諸多不適當的設計規劃，因此在選址條例的實際執行過程中屢遭遇阻礙，導致選址工作陷入僵局無法順利進行。政府為解決此困境，曾試圖去. ‧. 修法，由原子能委員會於 2011 年提出修正草案，但此舉卻引來許多民間團體的. Nat. sit. n. al. er. io. 5. y. 撻伐反對，最後原能會撤銷修法的提案。. Ch. engchi. i n U. v. 第五屆（任期從 2002 年 2 月 1 日至 2005 年 1 月 31 日）與第六屆（任期從 2005 年 2 月 1 日至 2008 年 1 月 31 日）。 4.

(17) 第二節研究動機與目的如何安全妥善地處理低放射性廢棄物是我國政府必須面對的公共問題，但除了尋覓一塊適當貯放低放射性廢棄物的空地之外，如何克服空地周遭居民的鄰避情結？此也是政府必須去處理的另一個難題。現今政府雖然制定出選址條例作為選址作業過程的依據規則，且在選址條例中也設計了許多政策工具以試圖順暢選址業務的推行，例如：給予低放射性廢棄物處置場周遭居民回饋金、規劃公民投票機制和設立選址小組。然而自 2006 年選址條例公佈施行至今 2012 年，已經又過了 5 年的時間，此期間雖然經濟部、原能會和台電皆致力於推行選址的業務，. 治政但選址工作的進度仍然躊躇不前，甚至是原地踏步的窘境；而各個候選場址附近大立居民也出現不小的抵制聲浪，政府在選址條例中所運用的那些政策工具似乎無法 ‧ 國. 學. 幫助削減當地居民的反對和風險疑慮。. ‧. 回顧 2006 年以前、制定出選址條例之前的相關文獻資料，皆指出立法、設. sit. y. Nat. 立選址的依據規則是促進選址業務推動的重要工作，例如原子能委員會表示，國. n. al. er. io. 內放射性廢棄物最終處置問題所以延宕，主因是缺乏法源，政府無法以公權力排. v. 除地方民眾抗爭；另外，1986 年民進黨立法委員張俊雄針對行政院原子能委員. Ch. engchi. i n U. 會，提出質詢並且要求訂立核子廢料政策法案，以作為處理放射性廢棄物依循準則。但如今選址條例已設立，可是選址工作依然無法順利進行。為解答此疑惑，研究者試圖從政策設計與政策執行之間的連結關係切入，檢視在政策設計的過程中規劃了哪些政策工具？Elmore（1987）指出，政策工具是政府單位用來完成任務的手段。在選址條例中也是設計了許多政策工具以促進選址政策的推行，但為何這些政策工具無法發揮功能、無法幫助政府順利執行選址工作？為探尋此問題的癥結點，研究者試圖從兩方面來著手，一方面藉由立法院公報系統，從立法院的會議紀錄資料來重現當初立法委員與行政官僚討論審議選址條例草案的過程，立委和行政官僚各是以什麼樣的觀點或想法規劃選址條例？如此規劃的用意為 5.

(18) 何？另一方面，則是從地方民眾的角度，民眾如何解讀政府所訂定的選址條例？民眾的想像或希望與政府所規劃選址條例的落差？最後，則是從地方官員和台電人員的角度，釐清其如何執行選址工作？與推行選址過程中遭遇哪些困難？最後，政策工具的種類繁多，例如 Elmore（1987）主張政策工具可分為以下四種：命令（mandates）、誘因（inducements）、能力建立（capacity-building）和系統改變（system-changing）。因此，研究者將試圖依照學理的分類來分析選址條例中運用了哪些類型的政策工具，檢視選址條例是否偏重於哪些類型的政策工具？抑或是忽略了採用哪些類型的政策工具？. 政治大綜上所述，利用政策工具觀點分析選址條例主要目的在於探究選址條例無法立. 協助選址業務推行之癥結點。關於本篇論文的研究目的，以下研究者分別從從實. ‧ 國. 學. 務與學術目的二方面做說明。. ‧. 壹、. 實務目的. sit. y. Nat. io. n. al. er. 一、試圖找出選址政策失靈的癥結點，作為往後修正選址條例的參考資料. i n U. v. 依照我國現行的能源規劃政策走向，核能發電勢必會一直持續到 2025 年；. Ch. engchi. 換言之，在我們尚未妥善處理好過去製造出的核廢料之前，新的核廢料將仍不斷地再被製造出來，這凸顯了核廢料問題的急迫性。如今新製造出的核廢料皆貯放在核電廠區內，而有學者曾指出，低階核廢料並不適合與高階核廢料放在一起。因此，本研究之實務目的在於檢視從 2002 年到 2011 年之間，從選址條例草案立法到選址條例執行，探究此期間決策者與利害關係人對於選址條例的認知差異；藉由比對選址條例立法時決策者的主張與執行過程中利害關係人的批判、訴求，以清楚呈現選址條例設計上的缺失，進而為往後修法提出具可行性的建言與作法，讓選址業務能順利執行。. 6.

(19) 二、提供往後處理鄰避效應的參考借鏡低放射性廢棄最終處置場是屬於全國性的鄰避設施爭議，其中所涉及的干擾因素遠勝於地方性的鄰避設施。也由於核廢選址個案是格外棘手的鄰避問題，因此政府除了制定選址條例採用法制化途徑去解決之外，更在選址條例內文中設計了「公民投票」機制，將公民參與法制化；換言之，政府改變原本由上而下的決策方式，改藉由選址條例將設立最終處置場的決策權釋放給在地居民，讓地方居民自行決定是否同意在自家附近設立最終處置場。如此一來提升了選址個案在公共政策上的研究價值，是往後政府在處理鄰避問題時的參考指標。學術目的. 立. 學. ‧ 國. 貳、. 政治大. 一、採政策工具角度分析核廢選址過程，以豐富此議題在學術上的論述. ‧. 檢視台灣歷年來所發表與核廢料、低放射性廢棄物相關的文獻，在社會科學. sit. y. Nat. 領域方面，多數文章皆是從風險認知、原住民權利、環境正義等方向著墨論述。. io. er. 研究者試圖在此既有的研究基礎上，再具體地以政策工具的觀點去分析核廢選址個案；申言之，低放射性廢棄最終處置場實屬典型的鄰避設施，而政策工具的運. al. n. v i n Ch 用目的正在於削減或化解當地居民的鄰避情結，因此研究者藉由政策工具的觀點 engchi U 去探究選址過程中決策者如何去設計政策工具？執行者如何去操作政策工具？. 反之，政策工具所施行的標的對象（target population）又是如何地看待這些政策工具？以試圖掙脫過去常以風險認知或環境正義的研究框架，並豐富選址個案在學術上的論述。二、重新檢視「經濟誘因」政策工具的適用性許多研究政策工具的學者皆指出「誘因」、「經濟回饋」是有效的政策工具，可幫助決策者執行政策，達成政策目標。但在選址個案中，縱使政府已經提出了 7.

(20) 高額回饋金當誘因，但政策的推行仍然不順暢。因此，研究者也將藉由選址個案，以更細緻地探討政策工具的設計與運用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(21) 第三節研究問題為了釐清低放射性廢棄物最終處置場選址過程所遭遇的阻礙癥結點，研究者試圖藉由政策工具的觀點來抽絲剝繭分析選址爭議，遂擬提出以下三個研究問題：一、選址草案在立法過程中有什麼爭議？最終選址條例運用哪些政策工具處理低放核廢問題？二、選址條例在執行過程中民眾如何看待選址所遇到的難題？又提出什麼樣的建議方案？. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 三、綜合上述多元利害關係人對於選址條例的意見陳述，顯現出我國的政策過程存在哪些侷限？. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(22) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(23) 第二章. 文獻回顧. 本篇論文的重心聚焦於運用政策工具的觀點分析低放射性廢棄物最終處置場的選址過程。因此，研究者在針對選址個案作政策分析之前，預先檢閱相關的期刊論文與著作文章。文獻檢閱分別從三方面著手，分別是低放射性廢棄選址議題、政策工具理論與鄰避設施問題之相關研究。首先，在低放射性廢棄物選址議題上，釐清選址過程中遭遇了哪些挫折阻礙，與選址條例在政策設計上存在哪些缺失。接著，在政策工具理論部分，瞭解何謂政策工具理論、政策工具的類型有哪些、政府在挑選與運用政策工具過程中面臨哪些侷限以及影響、哪些因素影響. 治政了政策工具的選擇，使得政策工具選擇的過程並無法如古典經濟學家所假定的那大立般完全理性的考量所有的成本與利益、檢視以政策工具理論分析政策可能有哪些 ‧ 國. 學. 限制。最後，從鄰避問題來檢視選址過程與政策工具之間的連結關係，並且探究. Nat. al. er. io. sit. 第一節低放廢棄物處置場選址相關研究. y. ‧. 有哪些政策工具可有效地解決選址鄰避困境。. 由於我國自 1978 年開始運轉金山電廠進行核能發電，隨之而來的是需解決. n. v i n Ch 核能發電過程中所產生的放射性廢棄物問題。雖然政府與台電這些年來經過多方 engchi U 的努力，但迄今 2012 年選址問題依然尚未獲得解決。無獨有偶地，設立低放廢棄物處置場之難題並非僅發生在我國，其實國際上許多利用核能之國家皆曾面臨相似問題，因此針對此低放選址難題，不論在實務或學術研究上皆已累積了許多寶貴經驗，以玆供我國作為參考借鏡。 6以下研究者將分別從學術探討與實務經驗此兩部分探究外國過往選址之情況，詳述如下。. 6. 核能環保人月刊 148 期指出，設置低放射性廢棄物最終處置場為目前世界上許多國家採用的解決途徑，例如美國、法國、日本、西班牙、瑞典、德國、英國、芬蘭等 34 個國家皆有設立，目前全世界場址共有 79 處。 11.

(24) 壹、. 低放選址問題的學術性探討黃東益等（2010）在其研究中曾指出，低放射性廢棄物最終處置議題屬於知. 識門檻較高之議題，且涉及高科技風險的風險認知問題；因此，為解決目前所遭遇選址難題之困境，必須先瞭解地方居民對低放處置場之科技風險的認知，隨後方能針對風險認知落差進行有效地溝通協調，並建立民間、專家與政府之間的信任關係。依據上述理念想法，黃東益等在 2010 年 2 月到 3 月的期間，針對低放選址議題舉辦「核廢何從」審議式公民討論會，邀集來自全國各縣市的 20 位民眾與政府官員和專家學者進行討論溝通，最後總結向政府提出民眾認為低放選址. 政治大. 議題尚待釐清的 9 點問題，希冀政府解答此 9 點疑義，以促進化解當地居民的鄰. 立. 避情結。 7. ‧ 國. 學. 不同於黃東益等從ㄧ般民眾角度釐清低放選址困境之癥結點，Darmofal （2005；轉引自黃東益、李仲彬，2012）則是關注於菁英對ㄧ般民眾的影響力，. ‧. 指出公民會受到菁英線索（elite cues）的影響，在相關知識程度較低、已存有政. y. Nat. sit. 策偏好、以及生活經驗影響的情況下，民眾不會輕易認同或相信專家的看法；以. n. al. er. io. 致縱使有專家學者的背書保證低放處置場之安全性，單仍無法消弭地方居民的疑. i n U. v. 慮與化解鄰避情結。與 Darmofal 觀點相似地，Pollock 等學者（1993；轉引自黃. Ch. engchi. 東益、李仲彬，2012）指出具有高度技術性與爭議性的核能議題，會受到媒體報導議題的客觀內容、菁英對問題的設定框架、以及個人層次對問題的關注程度等影響。因此，對低放選址議題而言，菁英如何描述問題，透過何種修辭方式試圖影響民眾，也是相當值得深入探究的方向。為了釐清民眾對於低放選址之意向，除了如上述所提及單純直接從ㄧ般民眾 7. 「核廢何從」審議式公民討論會所提出的 9 點疑義分別為：一、核廢處置與能源政策的連動性為何？二、核廢處置場選址的主要評選參數為何？三、處置低放核廢有急迫性嗎？現有核能發電廠址是否能成為候選場址？當中會有哪些利弊考量？四、低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例架構與規範之原則。五、如何擴大公民的參與？六、核廢選址的資訊揭露。七、關於核廢選址的回饋金。八、對於處置設施工程設計的期限，及其對健康安全的考量、影響及疑慮。九、關於核廢處置場選址、興建、運轉、封閉與監管時期，應對社會、環境、健康有即時的監測。 12.

(25) 著手探詢，抑或間接透過菁英角度來檢視之外，Rothman 與 Lichter（1987）也指出不同的領導社群、科學家和記者的態度、媒體對核能的報導涵蓋面向、以及公眾對科學家見解的看法等，皆是值得探詢的途徑，因為社群領導者、社會菁英、媒體記者等都是影響或型塑民眾意見的潛在干預者。如此也印證了杜文苓（2011）針對環境風險與科技決策所提改進之道，主張建構多元方法進行公共決策分析，且在決策中注入審議與批判的創新途徑，取代傳統集權制式的許可路徑。尤其，面對複雜的環境問題，更需要有寬廣的科學視野，提供良好的公民參與制度環境，並重視地方提供的經驗事證，使公民參與成為環境與科技決策中重要的一環，如. 政治大綜上所述，藉由多元途徑蒐羅多元利害關係人對於低放選址議題的看法，將立. 此方能縮短知識與政策之間的距離，精進國家對於科技與環境政策的治理能力。. ‧ 國. 學. 有助於選址政策之分析與制定，促進選址難題之化解。因此，研究者除了從ㄧ般民眾角度探詢其對低放選址之意見，也嘗試從政治菁英與地方反對社群之角度瞭. ‧. 解其對低放選址的想法。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 貳、外國的選址實務經驗. v. Ash（2011；轉引自黃東益、李仲彬，2012）在核能政策的研究中發現，每. Ch. engchi. i n U. 個利害關係人對於風險的偏好排序與其自身對於風險認知有高度的關聯性，因此利害關係人參與政策制定過程亦難以達到共識，尤其當在討論能源偏好時，不同的利害關係人間可能會無法忍受對方所宣稱的風險內涵。針對此衝突，Ash 提出審議的途徑來解決利害關係人間的衝突，若要解決利害關係人間風險認知的落差，必須要探索各別利害關係人信仰、價值之間的關係以及潛在的一致性，而欲達到這個任務則必須透過審議的方法來完成。 Ash 的論述主張，可從成功的瑞典 Oskarshamn 模式與失敗的捷克 RAWRA 經驗獲得佐證與啟發。關於瑞典 Oskarshamn 模式與捷克 RAWRA 經驗詳述如下： 13.

(26) 一、瑞典 Oskarshamn 模式自 1995 年起 Oskarshamn 藉由政治人物、政府機關、產業、公眾和地方間的完全開放，領先發展出一套達成地方接受之模式。此模式不是由中央政府或產業所主導，是由 Oskarshamn 地方政府所提出。Oskarshamn 模式中最重要的觀念就是地方居民與其它利害關係人間的信任關係，Dawson 與 Darst（2006）指出，選址作業者在進行任何事情前，會與所有團體和個人開會，以建立信任關係。因為他們認為縱使自己擁有全世界最好的技術和概念，但如果大眾不相信你，你根本不會有機會。另外，Oskarshamn 模式也強調完全透明的重要性，地方民眾有知. 政治大是地方政府將決策權力交予地方民眾；申言之，在政府執行計畫前，地方民眾必立. 的權力，無論問題的敏感性，政府與產業都要完全回應。最後一項重要的關鍵就. ‧ 國. 學. 須要批准此方案，如此致使選址作業者必須非常重視地方的顧慮，在計畫的初期即讓地方居民參與，並持續至整個過程，且保證地方居民的決策權力，讓地方有. ‧. 機會充分了解該計畫，降低了地方民眾對於設施的鄰避效應（Dawson & Darst,. sit. y. Nat. 2006；轉引自黃東益等，2010）。. er. io. 二、捷克 RAWRA 經驗. al. n. v i n 年捷克通過「核子法」 C h，成立專責單位URAWRA（Radioactive engchi. 1997. Waste. Repository Authority）負責管理捷克境內所有核廢，並進一步允許其可在不經地主同意下進行地質探勘。接著，於 2002 年捷克國會通過「核子概念」訂定選址時間表，要在 2015 年將候選場址降到 2 個以內，於 2050 年開始動工，並於 2065 年開始運轉。在「核子概念」立法過程中，政府主管機關雖試圖與大眾溝通與徵詢意見，但都不足夠而且不成功；另外，民眾也不關切政府計畫，政府欠缺運用誘因來引導民眾進行政策參與。由此顯現，「核子概念」的制定過程反映了捷克國會老式官僚作風，僅重視中央政府和專家的角色，卻忽略真正受影響的大眾和地方居民。總而言之，「核子概念」為選址作業種下一失敗種子，一方面缺乏彈 14.

(27) 性的時間表使無法有足夠時間與民眾溝通，另一方面開工時間太遙遠於地方經濟沒有立即的幫助，因而缺乏誘因。再加上選址過程黑箱作業，導致地方民眾從媒體得知被選作候選場址後，紛紛透過示威抗議、連署和公投反對設置處置場，因而使 RAWRA 的主管機關捷克工業貿易部宣布選址計畫暫緩五年，也暗示了設置最終處置場不可行，計畫宣告失敗（黃東益等，2010）。三、綜合比較分析瑞典 Oskarshamn 模式之所以成功，關鍵因素在於資訊透明公開，並以此作為民眾、政府、專家學者之間信任關係的基石。另一方面，也充分地體現民主政. 政治大. 治的精神，將實質決策權力交給地方民眾，並展現出對地方居民能理性決策的信. 立. 心。反觀捷克 RAWRA 的失敗經驗，癥結點在於選址資訊不透明公開，且選址. ‧ 國. 學. 過程欠缺對民主概念，例如選址作業者可私自進行地質探勘，而無須是先經由地方居民同意。另外，政府欠缺設計制度性途徑以將民意導入決策過程，造成選址. ‧. 過程被詬病黑作業，而失信於民。. y. Nat. er. io. sit. 綜上所述，不論是瑞典的成功模式，抑或捷克的失敗經驗，皆可作為我國目前低放選址作業的參考借鏡。尤其，我國選址過程也曾被媒體披露非經地方居民. al. n. v i n 同意而私下擅自進行地質探勘，也曾因選址過程不透明公開而被詬病黑箱作業。 Ch engchi U. 8. 如此之選址負面現象皆與捷克之情形如出一轍，實須引以捷克選址失敗經驗為鑑而自我警惕，並學習瑞典成功經驗，改變過往舊官僚心態而導入具備民主精神的選址流程，讓選址過程能充分體現民意，致使民眾信服於選址結果。. 8. 2012 年 4 月 18 日，中國時報。 15.

(28) 第二節政策工具之理論針對目前我國低放處置場選址之問題，研究者發現政府其實運用了相當多的機制以促進選址工作的落實，例如：公民投票、發放回饋金、成立選址小組…等。倘若經由公共政策分析的角度檢視政府這一系列的選址活動設計，從一開始認定政策問題，並確認政策目標後，接著要考量的是：需應用哪些政策手段，才能使得耗費成本最小，產出效益最大？而這裡的手段若以政策設計的術語來講，指的就是政策工具（丘昌泰，1995）。也誠如 Linder 與 Peters（1998）所說的，政府. 政治大對照於選址個案上，政府作為選址條例的政策制定者，其運用了多樣的政策工具，立做為干預者，有賴於運用各式各樣的政策工具，以實現其所希冀達成的政策目標；. ‧ 國. 學. 例如：通過公民投票表決、發放回饋金與設立選址小組…等，目的皆在於為我國的低放射性廢棄物找到一個最終處置場址之預定目標。由此可知，政策工具觀點. ‧. 的用意在於將那些原本等待解決的公共問題轉變為可操作化的步驟措施。. y. Nat. io. sit. 再進一步深究政策工具觀點，當確認公共問題癥結，並設計提出解決問題的. n. al. er. 政策工具後，接著，政策工具執行的效果好壞，成敗關鍵因素取決於政策本身的. Ch. i n U. v. 特質、政策本身的條件、政策本身以外的條件配合（林水波、張世賢，1999）。. engchi. 換言之，選址過程中，政策工具執行結果會受到政策議題的性質、多種政策工具彼此間、環境脈絡特徵與標的團體之影響（Bagchus, 1998）。因此，早在設計與選擇政策工具的過程中，便需將上述因素做充分考量。壹、. 政策工具的定義 Woodside（1998）指出政策工具是指政府可以用來實現某種政治目標的手段；. Salamon（2002b）提出政策工具最基本的定義為「解決公共問題所有行動的集合」； Hoogerwerf 將政策工具定義為「工具為行動者潛在可以用來實現一個或多個目標的所有東西」；Ringeling 則認為，工具為所有政策活動的集合，其展現出關注於 16.

(29) 影響與治理社會過程的特徵（Bruijn & Hufen, 1998）。Elmore（1987）指出，政策工具是政府單位用來完成任務的手段。Bruijn 與 Hufen（1998）的整理指出，政策工具指的是用來影響目標團體接受政策的工具。對於政策工具的研究，我們將關注重心聚焦於政策工具的執行與政策產出和政策效果之間的關係（Bruijn & Hufen, 1998）；也就是說，政策工具理論的觀點與政策實務上是緊密相關連的，從實際政府的實際決策作為來觀察，他們通常也是以工具的角度在思考問題。因此，工具導向的觀點，可以做為學術理論與實務政策執行的一個橋樑。而工具途徑亦可提供啟蒙的功能，因為政策工具選擇的過. 政治大. 程即為揭示政策具體內容的過程，其並將政策理解為由一系列的工具所組合而成，. 立. 提供政府決策者得以有目的性的安排影響社會運作的方式。在很多的情形下，雖. ‧ 國. 學. 然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，提供我們關注於政策工具本身的一個視角，因此政策工具的知識和理論的發展之重要性自然是不容忽視的. ‧. （Bruijn & Hufen, 1998）。順帶一提，1980 年代便曾有學者將政策失靈歸咎於對. Nat. sit. y. 政策工具知識的缺乏，因此欲解決政策失靈的問題，有賴於對政策工具理論的研. 貳、. al. n. 1998）。. er. io. 究，並將此理論轉變為實際公共政策過程中可運用的工具（Bruijn & Hufen,. 政策工具的類型. Ch. engchi. i n U. v. 政策工具觀點的核心假定在於，不同的政策問題建構了不同類型的政策活動，並同時產生了不同的政策效果（Bruijn & Hufen, 1998）；Linder 與 Peters（1998）也指出，每一種不同的政策工具都有其不同的效果並展現不同的特徵；由此可知，隨著社會多元進程發展，延伸出的政策工具類型也同樣多元而繁雜，且不同的公共問題性質需視情況而運用不同的政策工具，其連帶引發的執行效果也會有差異。尤其，當今政府面對前所未有的複雜社會經濟環境，政府已經無法再單獨依靠公部門自身力量去解決龐雜的公共問題或為提供人民滿意的服務；因此，實際上公 17.

(30) 共問題的解決，極需仰賴政府與私部門或非營利組織第三部門等進行多重層級的共同合作，以至於公共政策上的運作便發展出更多元的政策工具（Salamon, 2002a）。在政策工具種類多元而繁雜的情況下，為了幫助決策者能對症下藥替公共問題找到適當的政策工具，許多學者便著手將政策工具分類。O’Hare（1989）指出將政府作為分類有四個好處：一、讓政策規劃者更有效率與效能地篩選出適當的政策工具。二、對學者與分析人員來說，在討論過程中，使用一致的詞彙與定義較為方便省力。三、此分類表的架構讓人一目了然。四、為政策分析與管理策略. 政治大. 提供了有用的架構。總而言之，分類政策工具可協助政策制定者進行有效的政策. 立. 分析，避免第三類型錯誤的發生。. ‧ 國. 學. 在政策工具的學術研究上，甚多學者提出政策工具的分類主張。然而，卻始. ‧. 終無法有「最終的」分類形成；各種政策工具的分類都無法達到完全的窮盡與互. sit. y. Nat. 斥（Bruijn & Hufen,1998）。因此，研究者針對選址個案的特性，從多種的分類方. io. er. 式中，挑選了三種分類方式，各自分別是由 Elmore （1987）、Bruijn 與 Hufen（1998）與李永展（1998）所提出，並綜合彙整後，作為分析選址個案的研究架構。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. Elmore（1987）認為政策工具可分為以下四種：強制規範（mandates）、誘因（inducements）、能力建立（capacity-building）和系統改變（system-changing），分述如下：. 1.. 強制規範（mandates）是指政府部門憑藉著合法權威，制定相關法規、命令、辦法或措施，對標的. 人口作合理的規範，以達到政策服從的預期效果。然而，命令通常使得施壓者與標的人口之間處於對抗關係。另一個問題則是命令的標準、罰則與執行的程度選擇，設定高標準可能會使順從成本（compliance cost）高於違反成本（avoidance 18.

(31) cost），因而導致標的團體的順從意願下降，違反的機會提高。. 2.. 誘因（inducements）是指提供標的人口作為某種行動之報酬，以鼓勵其協助達成政策預定目標。. 此種策略之所以被採用，通常是標的團體已具有能力，但需要被引導或激發，以發揮較佳的政策效果。. 3.. 能力培養（capacity-building）. 政治大養標的人口相關知識與技能，以落實政策的理念。在政策執行過程中之所以採用立指的是透過人力資源、物質設備的投資，以及教育、訓練或學習的提供，培. 此種策略，往往是因為標的人口執行能力不足或缺乏，必須透過一系列的學習，. ‧ 國. 學. 方能有利於政策的執行。能力建立代表著對未來回報的期待，但由於未來的回報. ‧. 是不確定的、無法掌控的、不能測量的，因此對政策制定者來說，他們通常更重. sit. y. Nat. 視短期可見到效果的產出。但是未來的政策成效受能力建立的影響很大，因此「能. io. al. n. 4.. er. 力培養」的最大問題在於如何確保短期的投資能夠帶來未來的長期效益。系統改變（system-changing）. Ch. engchi. i n U. v. 意指政府部門將公權力轉移至其他標的團體，以改變現有的制度和權力資源的分配情況。此一策略的假定是認為現有的機構及誘因無法產生預期的結果，因而必須將機關組織的運作機制重新做調整規劃。當然，新制度的興起，也會伴隨著命令、誘因和能力培養等方面的新問題。除了上述 Elmore 所主張的分類之外，Bruijn 與 Hufen（1998）也指出，政策工具的分類大致可分為三類，分別為：管制（regulation）、經濟誘因（finance incentives）和訊息傳遞（information transfer）。另外，李永展（1998）針對政策工具與鄰避情結之間關係，提出三種有效管理鄰避情結的政策工具，分別是：風 19.

(32) 險減輕方案、經濟誘因與民眾參與。其中管制與經濟誘因的概念是上述三位學者皆有提到的概念，唯獨較特別之處在於，Bruijn 與 Hufen 指出訊息傳遞（information transfer）的概念，意指透過傳達訊息與溝通，以達到影響目標人口的目的。其與管制方案不同處在於訊息傳遞並不具備強制性。尤其在近年來，資訊傳遞的重要性日益增加，逐漸取代基於國家權力的政策工具，不再是強制力引導政策的走向，而是說服的力量成為重要的因素。另外，李永展提到民眾參與概念，意指藉著讓民眾與行政官僚及專業人士的溝通機會，讓雙方表達各自的立場與看法。且民眾參與的時機與參與程度是影響鄰避設施的設置或更新是否會被接. 政治大. 受的重要因素。民眾參與的主要方式又可分為提供資訊、問卷調查或民意訪談、召開公聽會、協商這四種。. 立. ‧ 國. 影響政策制定者對於政策工具選擇的因素. 學. 參、. ‧. 各式各樣不同的政策工具一起組成了一個工具箱，政策制定者透過對於所需. sit. y. Nat. 效果和環境的仔細考察，在這個工具箱中做理性的挑選；然而，Bagchus（1998）. io. er. 指出，對政策工具做自由的挑選是不可能的，因為某項公共服務或公部門會依據過去經驗，以致限制了從不同政策具加以挑選的可能性。關於此，Veld（1998）. al. n. v i n Ch 更具體地論述到，政策工具的應用至少會受到二個機制的制約：政策效果遞減法 engchi U 則（the law of diminishing effectiveness）與政策累積法則（the law of policy. accumulation）。前者意指政策工具的效果會隨著時間的推移而減少，因為利害關係人會學習如何對付此政策工具；後者指政策制定者傾向以同樣方式做出回應，無論政策工具的有效與否。綜上所述，政策工具的選擇常常都基於慣性思維、傳統或依據過去經驗的猜測，在某些領域的政策制定者，往往會習慣運用特定政策工具來執行政策，僅僅有一些具有主導性地位的標準被列入決策的判斷依據，而排除了針對全面可供選擇之政策工具進行全方位機會成本方面的評估（Peters & Nispen, 1998）。 20.

(33) 另外，Peters 與 Nispen（1998）也指出，選擇政策工具的過程中需考量政策環境的複雜性；因為社會現實中是有多項政策同時間進行，並且產生交互作用。換言之，面對某一政策問題，政府往往也無法僅使用一項最佳的政策工具去加以解決，因為政策工具無法被視為一單獨孤立的實體加以評估，它仍必須考量執行環境的政治脈絡，並考慮其他既存的政策工具，與之相互協調以避免新的工具與原有的政策發生衝突。除此之外，Peters 與 Nispen（1998）也提到，過往談論政策工具選擇的文獻當中存在著一種技術官僚的傾向，將政策工具的選擇視為解決特定政策問題的技. 政治大. 術，並假定經濟因素的重要性遠超乎政治上的考量；然而實際上，政治上的因素. 立. 相較於某一政策工具的直接成本或效率，更有可能決定此一工具的成功或失敗；. ‧ 國. 學. 換言之，成本不一定能阻止一項工具發揮其功效，但政治因素卻能妨礙某一政策之實施，因此對於某一政策工具之最根本的評斷可能總是政治性的。Salamon. ‧. （2002c）也指出，政策工具的選擇往往被視為是政治性的，因為除了技術上的. Nat. sit. y. 考量以外，它還涉及價值的選擇。因此釐清有哪些持有不同理念之行動者參與政. n. al. 解政策工具是如何被選擇（吳念霖，2010）。. Ch. engchi. er. io. 策制定的過程，以及他們的哪些行動對於政策制定帶來顯著的影響，皆有助於瞭. i n U. v. 最後，政策行動者的行為與決策都是植基於原有的社會關係與背景脈絡當中，這些社會關係會轉而影響政策工具的選擇，申言之，當某個政策工具會危及精心打造的社會關係時，此選項將不容易被列入政策備選方案，也就是說，只有當政策工具維繫或支持政策行動者之間既存之社會關係的時候，此政策選項才會被認為是合適的，而此原有社會關係的持續，即成為政策的目的本身（Bagchus, 1998）。亦即當某一政策工具愈是能夠有助於維持現有的政策網絡，此種工具在政策形成的過程中愈是有可能被遴選出來（Bressers, 1998）。由於各種理由，想要基於個別行動者的特徵來預測政策形成的過程是十分困難的，所以結構與文化面向都會 21.

(34) 影響政策工具的選擇，因此最好將政策領域視為一整體，關注傳統、政策趨勢、國際要求與現有政策工具實施的結構與經驗等（Bressers, 1998）。肆、. 政策工具觀點之侷限雖然政策工具的思考觀點可協助我們更有效地分析政策，選擇出適切的政策. 工具以達成政策目標。然而，工具論的角度還是有其侷限性，Bruijn 與 Hufen（1998）指出政策工具觀的兩個盲點：（一）雖然大家對於某些政策工具的分類達到共識，但始終都無法有「最終的」分類形成，所有對於政策工具的分類都不可能達到完. 政治大沒有被包含在內。（二）現有對政策工具的研究是片面的，此理論狹隘的關注於立. 全的窮盡與互斥，因為沒有任何一種工具是靜態不變的，而一些非正式的工具亦. 政策工具的應用，而對於政策環境的複雜性沒有做充分的考量，過度的考量政策. ‧ 國. 學. 「目的上」的特徵，反而忽視了具體行動或行為模式的重要性。工具性的視野，. ‧. 將現實簡化為「目標-手段」的因果關係。與 Bruijn 的批評論點相似地，Nispen. sit. y. Nat. 與 Ringeling（1998）也指出數點政策工具運用於政策分析上的限制：（一）工具. io. er. 類型學的理論基礎與分類原則仍不夠堅強。（二）目前有關政策工具研究成果狹隘，只能算是單面理論（one-sided theory），無法突顯政策的複雜性特徵。（三）. al. n. v i n Ch 以手段與目標關係作為選擇政策工具的標準，容易流於機械式的思考。（四）早 engchi U 期政策工具過於強調完全與政治脫鉤的中立性，不符合實際現象。（五）以效果. 作為政策工具的唯一尺度窄化了政策選擇的考量標準，有時政策制定者仍必須考量其他重要的目標價值，如公平、正義、安全、仁愛等，這些目標之間很難用效果去衡量。. 22.

(35) 第三節政策過程中的公民參與除了上一節從微觀的角度，以政策工具觀點分析選址條例所選用的工具與政策設計之外，本篇論文也嘗試由宏觀角度，探究選址條例其政策制定過程與政策執行之間的連結關係，檢視選址條例在政策制定的過程中是否欠缺考量了某些因素，或遺漏了哪些決策步驟，而使得選址政策無法順利推動。政策間隙（policy gap）的概念說明了目前選址條例的窘境，依照吳定（2009）對政策間隙所作的定義，意旨政府機關的決策未能符合民眾期望，而此癥結導因. 政治大務推動受挫的原因之一，在於決策者與標的團體對於選址條例的認知存在政策間立. 於政策問題的認定結果與當事人實際需求之間產生了間隙。申言之，目前選址業. ‧ 國. 學. 隙，選址條例的內容設計並無法符合標的團體的期望。因此，唯有重新界定政策問題，使得標的團體實際所關心之問題能獲得解答，方能促使選址政策的執行順. ‧. 利。. y. Nat. io. sit. 但該如何做才能正確地界定出政策問題？許多學者主張藉由公民和政府共. n. al. er. 同參與決策的制定過程，以確保政府的政策產出能符合民眾的需求（Drysek,. Ch. i n U. v. 1990）。例如 Young（2002）主張，讓所有公民都能夠自由與平等地在決策過程. engchi. 中扮演有效而積極的角色，並設法與決策者達成共識，使其意見可以確實影響決策結果，而最後產生一個囊括多元觀點的決策。Solitare（2005）也提出「有意義參與」（meaningful participation）的概念，主張賦予公民能力、資源、以及明確的認知，並透過適當的參與管道讓民眾表達需求，且使其融入決策結果，此方能確保政策的產出符合公民實質上的需求。從上述學者的主張中，可歸納出公民參與的兩個重要元素，一則是賦予民眾參與討論政策制定過程所需的能力，另一則是開闢適當的管道與平台讓民眾與決策者可以公開討論政策問題，並且民眾的意見可對政策制定產生影響力。唯有確 23.

(36) 實地具備此兩項元素，方能真正落實有意義的公民參與。但李翠萍（2010）也指出，在環境不正義的普遍現象下，很多嚴重的環境汙染個案發生在社會或經濟弱勢族群生活之地區，而這些受汙染區的居民大都不擅於參與公共事務，因此增加了公民參與的困難度，也較容易出現名不符實的公民參與。對照於選址個案，綜觀目前的潛在場址或是建議候選場址多位於原住民生活區域和外島地區，這些地區的居民多是相對弱勢的社群，因此如何真正落實公民參與概念，以降低受政策影響之標的團體與政策制定者之間的政策間隙，將是本篇論文討論的另一焦點問題。. 政治大. 由於選址個案涉及台灣原住民生活家園蒙受低放射性廢棄物汙染的威脅，因. 立. 此以下研究者將結合環境正義的概念來探討選址個案其政策制定過程中的兩個. ‧ 國. 學. 重要元素，一則是在政策制定過程中，政府如何提供適當的管道與平台讓民眾與決策者可以共同公開地討論政策問題，另一則是，政府如何設法提升民眾參與討. ‧. 論政策制定過程所需的能力。. sit. y. Nat. 民眾參與政策過程的方式. io. n. al. er. 壹、. i n U. v. 關於公民參與的方式，泛指在政策過程中，於程序上運用各種制度或模式，. Ch. engchi. 提供公民參與之管道已進行公共事務之討論。民眾可參與的政策過程包括政策形成、執行，與一般的行政決策（Chandler & Plano, 1988）。參與的方式除了採取間接表達的投票之外，還可以透過投書、請願、遊說、示威抗議、民意調查、公聽會和協調會等直接表達的方式來呈現對政策的看法（余致力，2002）。為釐清眾多的公民參與方式，Arnstein（1969）依據公民參與的「影響力」程度，系統性地建立出「公民參與階梯」（A Ladder of Citizen Participation）的概念。公民參與階梯將公民參與層次區分「無參與」（Nonparticipation）、「形式參與」（Tokenism）以及「公民權力」（Citizen Power）三個層次；從「無參與」到 24.

(37) 「公民權力」一連串的階梯中，其顯示的意義在於民眾從一開的處於被動狀態，逐漸變成位居主動的角色。Arnstein（1969）認為公民參與是民眾的基本權利，是一種權利再分配，藉由公民參與可使得目前被忽略或被排除的多元民眾意見在未來能有計畫性地被納入決策過程。由此可知，僅由政府單方提供資訊給民眾或單方聆聽民眾意見的「無參與」和「形式參與」並不符合 Arnstein 理想的公民參與方式。對此現象，林水波（2007）也曾提及，多數國家的政治體系之運作大略以國家為中心，其中公民參與之情事，容易流於背書或形式上的性質，此將影響公民參與的態度，此破壞性經驗將影響公民參與之態度，故政治體系必須重視參. 政治大式是要於「公民權力」的層次上，讓公民與決策者針對公共問題進行磋商，使得立. 與之作用，進而設置多元化參與機制以利教育公民。換言之，理想的公民參與方. 民眾與決策之間的多元紛歧意見能計劃性地納入決策過程。. ‧ 國. 學. 貳、. 提供民眾政策參與的資訊與能力. ‧. sit. y. Nat. 關於實際落實公民參與概念的要件，除了上述指出政府必須建構出民眾與政. io. er. 府之間的對話平台之外，民眾要能夠有意義地參與環境決策，還需要具備相關的專業知識與訊息，因為唯有如此，居民個人的獨立思考與專業判斷才能融入決策. al. n. v i n Ch 參與過程，降低人云亦云或團體盲思的影響，避免民眾在民主參與的假象之下被 engchi U 動員卻不自知（李翠萍，2010）。McGurty（2007）也主張政府應該幫助居民從. 科學與技術的觀點瞭解政策議題，並且讓民眾可基於科學理論與數據與政府對談，而不再只是扮演情緒性反對者的角色。從環境正義著名案例華倫郡個案中， 9環保署環境正義辦公室為了加強當地居民對於環境汙染與環境矯治各種知識的瞭解，便與當地非營利組織進行合作，共同教育當地居民，協助居民瞭解有毒物質的特性與處理方法，以及各種與整治 9. 美國北卡羅納州（North Carolina）華倫郡（Warren County）多氯聯苯（polychlorinated biphenyl, PCB）掩埋場抗議事件在 20 世紀 80 年代初期轟動全美，促使美國聯邦政府開始針對種族、經濟程度與環境汙染三個變量的相關性進行研究。 25.

(38) 相關的新技術。再加上政府對於民眾所提出之意見和疑問給予正面回應，因此逐漸累積了民眾對於政府的信任，也有助於政府與當地居民之間的溝通與合作；對於居民與政府之間的互動而言，有相當正面的影響（李翠萍，2009）。然而，政策制定者在政策制定過程中，往往依據個人對問題的認知，建立不同的資訊處理模式。基於不同的認知與評價，常出現：1.保留重要訊息 2.模糊訊息焦點 3.公佈片段訊息 4.扭曲訊息內容 5.選擇性接受外來的資訊（Edwards, III, 1978）。尤其當知識牽涉到權力或利益分配，難免會受到外在環境，特別是來自政策利害關係人的壓力而遭致扭曲（Wagemans, 1990）。因此在這樣的況下，關. 政治大. 注爭議性公共議題的民眾便無法取得正確的知識與資訊，進而使得民眾與決策者. 立. 無法進行有效的政策溝通。申言之，資訊類政策工具是其他政策工具的先行工具. ‧ 國. 學. （林水波，2003），政府必須妥善運用資訊類型政策工具，確保資訊公開透明，讓標的團體確實瞭解政策問題，並解利用資訊傳遞解答民眾的疑惑；誠如 Stone. ‧. （1997）所說，資訊政策工具對於許多政策行銷與政策執行扮演重要的功能，許. Nat. sit. y. 多政策問題的產生起因於民眾對於相關資訊的缺乏或認知錯誤，資訊工具運用有. n. al. er. io. 助於協助人民對於政策問題的認知，使得政策的推動更為順暢。. Ch. e n小結 gchi. i n U. v. 面對政策脈絡的複雜性和不確定性，預期運用單一制度性架構達成政策目標，係不夠實際且不夠周全的；亦即不論司法、市場、政治性途徑等等，皆可視為新治理架構中的一環，必須在政策設計時納入審慎思考，而任一種機制各皆有其功能與不足之處，沒有任何一種政策制度或工具擁有絕對的優勢，而是應該針對不同的政策議題與環境，結合不同的策略性制度工具與社會公民團體，共赴事功（蔡允棟，2002）。環境脈絡特徵、政策工具、政策議題與標的團體皆為影響政策工具選擇的核心要素（Bagchus, 1998）。綜上所述，決策者習慣、社會環境脈絡、其他政策工具之影響、標的團體、政治性、結構與文化面、經濟與技術面皆是可 26.

(39) 能會影響政策工具選擇的因素。因此研究者將運用這些概念，對照於選址個案，去探尋在立法院制定選址條例的會議上，決策者是如何考量與制定選址條例？哪些因素影響了他們的選擇？另一方面，秉持不同理念或價值觀的利害關係人在選址議題上如何詮釋選址條例所運用的政策工具？研究者希冀藉由決策者與其他利害關係人之想法的兩相對比，用以探究政府決策者在選取政策工具過程中是否忽略考量所些因素？或是基於習慣與過去經驗而設計出不適切之政策工具？因此導致與其他利害關係人所期望運用的政策工具不同，最終使得政府所採用的政策工具無法發揮效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(40) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(41) 第三章. 研究設計. 第一節研究流程與研究範圍壹、. 發現問題與選定研究主題核能發電向來是一個具爭議性的話題，不論是國際上或國內總時常有人倡導. 反核的論述主張，或發起反核的抗議遊行。然而，核能發電畢竟是一個牽涉範圍廣泛的複雜問題，包含了科學技術、經濟面向、能源政策、國防問題…等，所以. 政治大出支持或反對的表態。縱使如此，核能發電的風險仍隱約威脅著全球人類的健康立很難讓一般民眾在短時間內或用簡單的方法就可釐清核能發電的優劣好壞而作. ‧ 國. 學. 生命，目前尚無人可拍胸脯保證核能發電不會對人體的健康造成危害風險，因此核能發電相關政策依然是一個重要的研究議題；雖然無法立即論定核能發電的好. ‧. 壞，但我們仍可從核能發電所涉及的各個相關面向著手進行探索研究，以逐漸地. io. sit. y. Nat. 拼湊出核能發電對人類影響的全面貌。. n. al. er. 研究者最初是起因於對核能發電議題的興趣，而參與「核能設施安全認知與. i n U. v. 核能政策發展」研究案，和「低放射性廢棄物最終處置公民參與之研究」研究案。. Ch. engchi. 或許是剛好同時涉入兩個與核能發電相關的議題，在兩邊交互對照之下，因此讓研究者發掘了許多被一般人所忽視的低放射性廢棄物處理實際現況，且看見選址條例在落實過程中所顯現其政策設計上的瑕疵。為了釐清與交代清楚我國目前處理低放射性廢物的狀況，因此研究者選定低放射性廢棄物最終處置場選址議題作為本篇論文的研究主題。貳、. 確立研究觀點與選定研究方法走上法制化的低放射性廢棄物最終處置場選址業務，政府立法制定出選址條. 例作為選址過程的指引依據。在選址條例的內文中，設計了許多機制用以幫助促 29.

(42) 進選址業務的進行。研究者注意到，「許多協助機制共同組合而成」是選址條例的特徵之一。研究者便從學術著作中，搜尋以此概念相符的理論，而「政策工具」理論的觀點剛好與此切合；換言之，引用政策分析的術語來描述選址過程即是，政府運用了多樣的政策工具以促進選址政策目標的達成；選址條例中設計用以幫助選址業務落實的機制即是政策工具。因此，研究者將引用政策工具的觀點建立起本篇論文的分析架構，作為分析選址議題的主軸。在研究方法上，由於研究者希冀能於本篇論文中呈現多元利害關係人對於目前選址過程的看法、不同政策工具之間可能產生的交互影響、阻礙選址業務進度. 政治大. 的可能原因，所以規劃採用質性研究方法來論述分析選址議題。另外，分析資料. 立. 的性質是屬次級資料；研究者分別藉由兩個方法取得分析的次級資料，一則是藉. ‧ 國. 學. 由立法院議事暨公報管理系統，另一則是來自於黃東益教授的「參與低放射性廢棄物最終處置議題與公民參與之研究」研究案。. ‧. 研究範圍. sit. y. Nat. 參、. n. al. er. io. 本篇論文主要關注選址條例的制定與多元利害關係人對於選址條例的期望. i n U. v. 落差，因此將研究的時間範圍設定在選址條例草案提出的 2002 年至 2011 年原能. Ch. engchi. 會題出選址條例修正草案此段期間。在此段時間，又將其細分出兩個部分，分別是 2002 年至 2006 年的選址條例立法期間，與 2006 至 2011 年的選址條例施行期間。在前者選址條例立法期間，將探究選址條例政策的擬定與立法的政治過程，有什麼爭議？從爭議到條例的拍板定案，最終版本運用什麼樣的政策工具處理低放核廢問題？而後者選址條例執行期間，將探究多元利害關人詮釋選址條例看法意見之間的落差；尤其關注於 2010 年舉辦「核廢何從」公民審議討論會，參與此會議之公民在學習低放射性廢棄物相關知識後進行理性溝通討論，並作出結論意見提交給原能會參考。因此研究者將格外關注原能會於 2011 年所提的選址條例修正草案是否有呼應於「核廢何從」公民審議討論會所給的建議。 30.

(43) 第二節研究架構本篇論文的研究主題為低放射性廢棄物最終處置場選址之議題探討，其中政府為了敦促選址業務能順利進行而立法制定的選址條例是分析此個案的重要焦點。在選址條例的內文中，政策制定者設計了許多機制用以協助選址業務的推動。因此，研究者試圖以政策工具的觀點來分析這些機制彼此之間的交互影響關係，與其對選址工作所造成的正面幫助效果，抑或甚至可能會是負面阻礙選址業務進行的潛在威脅。為解答上述這些研究問題，本篇論文已於第二章中，針對政策工具的相關研究作了初步地文獻回顧，並綜合整理了學者對政策工具之分類與影響. 治政政策工具選擇之因素後，形塑出本篇論文的研究架構，如圖大 3-1。立. 立法. n 研究問題二選址條例在執行過程中民眾如何看待核廢選址所遇到的難題？又提出什麼樣的建議方案？. Ch 強制規範. 系統改變. e政策工具類型 ngchi 誘因. 能力培養. 立法委員. y. 能力培養. 誘因. 研究對象. sit. 強制規範. 次級資料分析法. 行政官僚. er. io. al. 研究方法. 政策工具類型. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 研究問題一選址條例在立法過程中，有什麼爭議？從爭議到條例的拍板定案，最終版本運用哪些政策工具處理低放核廢問題？. v i研究 n U. 系統改變. 方法. 研究對象. 次級資料分析法參與「核廢何從」會議公民排灣族反核廢聯盟原住民. 執行. 研究問題三比較政府官員與民眾的陳述，顯現我國的政策過程存在哪些侷限？. 目前遭遇困境. 圖 3-1 研究架構圖. 31. 研究發現與研究建議.

(44) 關於政策工具的分類，研究者引用 Elmore（1987）的分類主張，分別從命令強制、誘因、能力培養與系統改變此四種類型來區分選址條例中所設計的政策工具。命令強制與誘因此兩類政策工具是多數學者皆有提及的論點，也是政府習慣運用的政策工具，因此研究者將會特別去關注強制命令與誘因此兩類政策工具在選址個案上所發揮的效用。另外，能力培養則是近年來學術界極力倡導，主張藉由提升公民參與公共事務的能力可敦促社會發展的更好。例如在政策工具的分類上，Bruijn 與 Hufen（1998）提出「訊息傳遞」，而李永展（1998）也提出「民眾參與」的政策工具類型，這兩項政策工具的性質皆與 Elmore 所提「能力培養」. 政治大類政策工具的補強論述。最後，在系統改變的部分，誠如丘昌泰（2007）所提及，立. 的概念相似。因此，研究者也將引用 Bruijn 與李永展的論述作為「能力培養」此. 除非政府想以強硬的手法排除鄰避抗爭，如威權時代的作法，否則解決鄰避僵局. ‧ 國. 學. 的基本原則，無非是由下而上地發起協商過程。有鑑於此，研究者將彙整多元利. ‧. 害關係人的意見用以瞭解選址過程中由下而上地發起協商的情況。. Nat. sit. y. 接著，從影響政策工具選擇之因素中去分析政策制定者如何設計與選擇政策. n. al. er. io. 工具。研究者彙整多位學者的見解主張，將其歸納出六種影響因素，分別是決策. i n U. v. 者習慣、環境脈絡、標的團體、其他政策工具、政治性、技術與經濟。政策設計. Ch. engchi. 是一系列的連鎖考量，從政策設計邏輯公式PD=E（O,T,A,S）+L（t,r,a）可瞭解，10 政策設計過程中同時考量了結果、標的團體、執行機構與法令之間的連鎖關係（丘昌泰，2004）；換言之，政策工具的選擇是會受到其他因素的影響而受牽連改變。因此，選址條例中所選擇的政策工具同樣受限於當今環境脈絡、標的團體、其他項政策工具…等之影響；而運用不同的政策工具連帶地也會引發不同的政策效果。. 10. 政策設計邏輯公式 PD=E（O,T,A,S）+L（t,r,a），E 代表四項政策設計的要素（Elements），該要素當中包含結果（Outcome）、標的團體（Target groups）、執行機構（Agency）與法令（Statute）； L 代表三種不同的連鎖（Linkages），該連鎖包括工具（tools）、規則（regulation）與假設（assumption）。 32.

(45) 第三節研究方法研究者為了探究選址過程中多元利害關係人對於選址作業的看法、不同政策工具之間可能產生的交互影響、阻礙選址業務進度的可能原因，所以規劃採用質性研究方法來論述分析選址議題。Padgett（2000）主張質性研究強調「內在特殊性（emic）」，重視個人差異，主張研究者應從受訪者主觀的「活生生經驗」（lived experience）之中創造屬於其獨特的意義。因此，研究者也將藉由數份多元利害關係人陳述選址意見的次級資料作為分析內容。壹、. 政治大. 研究對象與次級資料內容. 立. 本研究的目的在於探究多元利害關係人對於選址條例之意見，並藉由比較多. ‧ 國. 學. 元利害關係人的意見差異以突顯彼此之間的價值觀差異。另外，為突顯不同社群. ‧. 民眾的價值觀差異，因此在利害關係人的挑選過程中，研究者特別選取涉及選址政策不同層次的社群作對照比較，分別是選址政策制定的行政官僚與立法委員、. y. Nat. io. sit. 關心選址議題的社會公民、受選址政策直接影響的達仁鄉反核廢原住民此四者，. n. al. er. 而對應的次級資料分別是立法院會議逐字稿紀錄、「核廢何從」審議式公民討論. Ch. i n U. v. 會逐字稿紀錄、台東安朔村排灣族反核廢聯盟焦點座談會的逐字稿紀錄。關於次級資料內容簡介如下：. engchi. 一、立法院會議記錄「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」從 2002 年 9 月原能會將最早期的草案送到行政院開始，到 2006 年 5 月 24 日公布了最終版本止，共經歷了近四個年頭。整個過程主要分成三個階段：立法初始至第五屆立委任期結束、第六屆立委任期開始至 2005 年底、2006 年初至立法完成。其中更經歷了朝野協商、立委任期結束立法院屆期不續審等事件，版本幾經修改協調，才完成目前全文共二十一條的最終版本（湯京平，2009）。研究者為了探究當初選址條例草案在立 33.