第四章 選址條例立法過程與爭議
第四節 系統改變工具設計上之爭議
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修補；換言之，藉由意見分歧雙方的不斷對話討論，以促進一般民眾對於低放射 性廢棄物的認識，也幫助政府與科學技術人員瞭解民眾對於處置場的風險疑慮。
在選址個案上，選址條例第九條要求相關單位針對民眾意見逐條回應、第十條規 定舉辦聽證確保民眾意見具法律效力，以迫使相關行政單位正面答覆民眾的質疑 問題。此兩者具有能力建立工具之性質，皆可促進民眾對於選址議題之瞭解。然 而非常可惜地，最關鍵的第十一條關於地方性公投程序卻捨棄了聽證，其僅採用 公聽會。公聽會的舉辦程序並不如聽證會嚴謹，也不須遵守行政程序法的規定；
更關鍵地，民眾在公聽會上的發言並無法受到法律的保障，致使行政官僚可能消 極地敷衍民眾提問，而無法充分滿足民眾知的權利。由此顯見，選址條例於能力 建立工具方面的運用仍有待精進修正補強，須將聽證也納入第十一條地方性公投 的程序之中，讓能力建立工具的運用更加周延。
第四節 系統改變工具設計上之爭議
根據 Elmore（1987）對「系統改變（system-changing）」所作之定義，意指 政府部門將公權力轉移至其他標的團體，以改變現有的制度和權力資源的分配情 況。此一策略的假定是認為現有的機構及誘因無法產生預期的結果，因而必須將 機關組織的運作機制重新做調整規劃。當然，新制度的興起，也會伴隨著命令、
誘因和能力培養等方面的新問題。
在選址草案的審查過程中，兩項涉及系統改變的議題引發立委與行政官僚之 間的爭論。一則是交由誰來執行選址工作較適任？選址條例施行之前，選址工作 主要是由台灣電力公司負責執行；然而，在選址草案審查過程中，便有立委主張 並非一定得交由台電執行，只要符合篩選標準的組織即可應徵擔任選址工作的經 營者。另一則是確立候選場址的決策權交由誰來決定較適合？在選址條例施行前，
候選場址的決策權掌握在行政官僚經濟部的手中，然而在選址草案審查過程中，
即有立委提出不一樣的想法，有部分立委主張應交由地方民意機關決定是否願意
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成為候選場址；另也有立委主張應藉由地方公民投票讓地方民眾自行決定是否願 意讓自己生活的家園成為候選場址。兩項議題在草案審查過程中皆引發熱烈討論，
但最終正式選址條例僅採用公民投票機制，而選址工作經營者則維持原樣。其中 兩議題在審查會議上討論情況，分別簡述如下。
壹、 執行選址的組織
長久以來，低放射性廢棄物最終處置場的選址工作即由台灣電力公司負責執 行。綜觀選址條例施行以前之選址歷程，台電的執行成效不佳，始終無法達成選 址目標。但有能力執行選址工作的組織，或許不單只有台電可勝任，例如核能研 究也有瞭解低放射廢棄物之專長，日本負責選址的組織也非電力公司。22因此，
便有立委主張選址工作並不一定得指定台電來執行；換言之，選址條例應該要設 計公開選定選址工作經營者之標準，讓有心執行此任務的組織前來應徵。
陳次長瑞隆：我想本條文中的「經營者」事實上只負責第六條及第七條規範的項目，
將來建造完成之後真正營運的未必是這個經營者，至於其組織型態，我們並無特別要 求，台電可以，核能研究所應該也可以。（B，p. 67）
張委員昌財：第六條基本上的爭議在於到底要不要指定台電來做……。本席認為法條 還是規定公開選定較好，如果台電確實有這樣的能力，而且是唯一有能力的公司，公 開評選之後還會是台電，但是如果法條讓人一看就知道是台電，這樣可能不太好。我 看本條還是保留再作斟酌較好。（B，p. 69）
然而，除少數立委提及應公開應徵選址經營者之外，許多立委間的討論皆是 如何研擬法條使得內定台電的行為不會過於明目張膽，但卻又可以達到嚇阻，甚
22 雖然孫委員國華：「主委這樣講不對，你這樣講好像台電如果不是經營者，就會亂製造廢料，
日本的經營者都不是電力公司……」(b,67)，但關於「日本的經營者都不是電力公司」此說法尚 有疑義待考證。
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至是排除其他人想應徵選址經營者之企圖心；換言之，內定由台電執行選址工作 此似乎是部分立委之間心照不宣的事實。
王委員鍾渝：……處理國內低放射性廢棄物是台電的責任，因為台電是最大的產出者，
這項工作絕對是辛苦的工作，可是辛苦的工作也絕不表示不會有人想參與，所以我們 還是希望台電來做，以便受國會的監督，而法條上又不能明定，所以本席才建議規定 以主要的產出者作為經營者，也就是暗示是台電，這樣可避免行政單位受到其他想參 與這項工作的人或團體施壓，本席是基於這個考量建議的。（B，p. 69）
貳、 授予決策的權力
在選址條例施行前，候選場址的決定權掌握在行政官僚經濟部與當地縣市政 府的手中，然而在選址草案審查過程中，即有立委提出不一樣的主張，認為僅由 少數政府官員作出的決定並無法整合當地居民所有的意見，使得政府的決策與民 眾所想的有偏差；申言之，當政府在選址過程中刻意壓抑某些反對訴求或忽略多 元價值觀之主張，則往後恐再重蹈蘭嶼覆轍，致使政府面臨民眾抗議之壓力，因 為選址過程雖有法律依據，但其依然沒能調和分歧衝突之民意。有鑒於此，將決 策權回歸於民眾，直接訴諸於民意，讓民眾藉由公投來自行決定最終處置場的去 留，如此方能一勞永逸解決選址難題之爭端。
黃委員健庭：……是不是只要地方政府同意，就可以馬上列入候選場址？民眾的意見 是不是都沒有用？是不是只要縣市長同意就可以搞定？少數人可以決定這麼重大的 事情嗎？日後我們勢必會看到民眾流血抗爭，因為你們在決定過程中根本沒有給他們 表達意見的機會嘛！……。（B，p. 80）
黃委員健庭：……本席認為在選址過程中一定要讓民眾有充分表達意見的機會，因此，
採取公民投票方式才是一勞永逸的解決方式。（C，p. 349）
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縱使如此，草案審查會議上依然存在許多質疑或反對將公民投票機制納入選 址條例之中的意見。立委們所提出質疑大致上可分為兩個方向，一則是公投機制 在 2004 年以前尚缺乏法源依據，因此當第五屆立委於 2003 審查選址草案時，便 有許多立委質疑選址議題地方性公投的法律效力，認為沒有公投之必要。另一則 是，當公投法於 2004 年 1 月 2 日起正式實施，第六屆立委於 2006 年重新審查選 址草案時，行政官僚便指稱已有公投法專門規範，為避免疊床架屋，所以不在選 址條例另外多擬地方性公投之條文。
邱委員創進：公民投票沒有法源的依據……在缺乏法源依據的情況下，這項規定是不 可行的。（C，p. 351）
蘇副主任委員獻章：認為原住民有原住民基本法的規範，而且也有公投法了，為免疊 床架屋，所以……刪除地方性公投，及場址不能選在原住民地區的條文。（E，p. 248）
另外，由於公投是屬較前衛的民主概念，因此有許多人擔心公投機制成為效 法對象，往後若每一項公共問題都要訴諸於公投才能決定的話，那將會阻撓行政 官僚執行政策，而屬於代議政治機關的立法院也將會失去作用。
陳次長瑞隆：立法是希望能從法律中取得授權，有了授權後才能執行。如果沒有授權，
或是修改後不具效力，那就形同回到過去，不知何時可以找到最終處置場。（B，p. 86）
孫委員國華：……在這個條例中放入公民投票的規定影響實在太深遠了，因為其他縣 市可能會要求比照辦理，本席認為我們不應將焦點放在公民投票上……。（C，p. 346）
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鄭委員美蘭：……公投沒有做好完善的設計和配套措施的話，一但無限上綱，任何案 子都要用公投解決，整個立法和行政體系都會癱瘓，所有代議機關都可以取消了，整 個國家都變成瘋人窩。（C，p. 359）
由於公投機制涉及系統改變政策工具之概念，因此誠如 Elmore 所言，系統 改變工具勢必將機關組織的運作機制重新做調整規劃，而新制度的興起，也會伴 隨著命令、誘因和能力建立等方面的新問題。審查會議上，立委著墨較多的是在 能力建立方面；申言之，由於公投法的規定，進行公投前須舉辦聽證會，協助民 眾瞭解選址議題，並且調和認知差異，讓投票者有能力作出適當的抉擇判斷。除 此之外，所以許多立委也從執行技術上的角度質疑公民投票規範的周延性。關於 此，大致上可分從兩方面探討，一則是公投範圍與風險範圍之間的契合關係， 另 一則是平衡每一張選票的影響力。
關於公投範圍與風險範圍之間的契合問題，由於行政區的劃分並不會完全符 合處置場的風險涵蓋範圍，因此目前規劃以行政區作為公投之範圍，此作法並不 能完全代表受風險危害民眾之整體意見。
邱委員創進：……如果害怕輻射，應以方圓加權的方式來計算傷害的程度，而不是以 住在哪一鄉鎮的行政概念來計算，因為所在地只是一個行政區的概念，這與輻射並沒 有什麼關係，輻射應與距離遠近的承受量有關……。（C，p. 346）
廖委員風德：……如果以行政區來進行投票的話，恐怕會有問題。在宜蘭有一種現象，
廖委員風德：……如果以行政區來進行投票的話，恐怕會有問題。在宜蘭有一種現象，