第五章 選址條例的實踐困境：多元利害關係人的觀點
第一節 從核廢何從公民討論會分析選址條例爭議
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第五章 選址條例的實踐困境：多元利害關係人的觀點
選址條例從 2006 年立法通過開始施行，迄今 2012 年，這 6 年來選址過程屢 遭挫折，選址條例所設計之政策工具並無法有效消弭地方居民的鄰避情結，也無 法說服全國民眾選址過程的公正性。研究者為釐清選址條例所運用之政策工具為 何無法有效發揮效用，分別從全國民眾與地方居民此兩個層次各別去探究選址條 例失靈之原因。在全國民眾層次上，主要是採用「核廢何從」公民討論會議紀錄 作為分析資料，從中瞭解ㄧ般民眾所指陳選址條例之缺失。另外，在地方居民層 次上，主要是運用安朔村排灣族反核廢聯盟焦點座談會議紀錄，從中瞭解建議候 選場址當地反對居民之所以持反對意見的想法。
第一節 從核廢何從公民討論會分析選址條例爭議
1980 年代蘭嶼居民抗議政府在未清楚告知的情況下擅自將低放射廢棄物放 置在其家園，順著當時台灣社會政治民主化社會運動的高漲氣氛，蘭嶼反核廢料 運動成功迫使政府承諾將低放射性廢棄物撤出島嶼。遂政府於 1990 年即開始另 外尋覓設立低放射性廢棄物最終處置場的地點，負責執行的是台灣電力公司，其 先後經歷十餘年的時間，其努力仍是徒勞無獲。當時政府歸結選址不利的癥結點 在於選址業務欠缺法律的依據（林秀姿，2002），遂於 2006 年催生了選址條例。
但選址條例的施行並無因此消弭民眾的鄰避情結，選址工作的進程依然受阻。為 瞭解民眾對於選址問題之意見與協助利害關係人針對選址問題進行對話，黃東益 教授與其團隊於 2010 年舉辦「核廢何從—低放選址電視公民討論會」，前後共歷 經 4 天時間，25 位與會公民先經過專家授課瞭解選址議題後，再與相關行政官 僚、台電職員和專家進行討論對話；由與會公民向專家提出問質疑問題，專家針 對民眾的疑問作回答，雙方進行雙向的溝通對會。針對與會公民與專家的質疑提 問與建議主張，研究者將於本章節中運用政策工具的角度加以分析；以 Elmore
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所提政策工具的四種類型：強制規範、誘因、能力建立與系統改變去分析民眾對 於選址條例之質疑與意見，檢視選址條例之設計與民眾期望上的落差，最後並彙 整出與會公民所提的改善建議。
壹、 強制規範
強制規範帶有強制性（coerciveness），意指政策工具為鼓勵或妨礙某項活動，
限制個人或團體行為（Salamon, 2002b）。選址條例於第四條中規定四種不得設置 處置場的地區和其他法律所不允許開發的地區；易言之，政府利用選址條例第四 條設立了選址準則，限制政策執行者不能於某些地方興建處置場，以確保處置設 施之安全。然而，政府所設立的選址準則似乎不符合某些民眾的期待，所以許多 與會公民仍然不斷提出有關選址準則之疑問。
就是核廢場址的主要參數為何？所有公民不知道你怎麼去選的。（F17，p. 60）
台電顧問公司評選的標準是怎樣？這個標準一出來，後面的監督可行機制是怎樣？
（F6，p. 52）
核廢料儲存場可以在哪些地方？我覺得要提供專家那個標準放在那個地方，不要讓人 家誤會偏偏在我們這個地方。（F13，p. 57）
由此可推知，與會公民對於選址條例第四條法條設計的適當性仍抱持著許多 質疑。因此，雖政府已經明訂了四種不可設立處置場的條件，但與會公民仍持續 追問選址準則為何，希冀政府相關單位能給予明確的答覆為什麼是這四種限制標 準，而非其他標準。尤有甚者，有些與會公民質疑選址準則的訂定並不適切。關
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於與會公民所提出的質疑，大致上又可分兩部分來檢視，一則是認為選址準則的 訂定有缺漏，並無法完全地將所有爭議納入考量。
問題就是評選的標準就是有爭議……整個選址小組到最後的決策都有一些變數是不 在這個條文裡面，所以這些爭議，剛剛提到這些爭議，什麼時候發生這些爭議？這些 選址小組的成員他們內部討論的時候，對於像斷層那些的討論有沒有一些什麼樣的爭 議？這些我們看不到。（G5，p. 77）
另一則是選址條例所規範的選址準則是否與其他法律相衝突。例如選址條例 第四條規定場址之設置不得位於高人口密度之地區，在經過這樣的選址準則篩選 後，使得許多潛在場址皆位於原住民生活地區。因此便有與會公民質疑這樣違反 原住民基本法第三十一條之規定，25希望與會專家能解釋清楚選址準則與原住民 基本法之間的衝突關係。
我想請教專家一下，在核放廢料處置場的選址條例當中，為什麼它是以低人口密度，
還有偏遠地區來做選擇條件？像有些選址地區，像台東，他其實是低密度人口地區，
且他人口組成的居民大多都是原住民，然後我們就想說這樣會不會有一點違背原住民 基本法第三十一條？也就是說，政府不應該違背原住民的意願，在其居住地放置有害 的物質，這一套法令相抵觸。（F20，p. 81）
接著，同樣是對第四條關於「高人口密度之地區」的質疑，與會公民指出人 口密度低之地方，反倒可能是生物豐富的山林土地。此說法批評政府在制定政策 時僅單方地考量人的問題，卻忽略針對生態、文化等多元面向作周延討論；申言 之，目前選址條例如此之擬定，反應出政府思考的單一價值觀，其並無法涵蓋真
25 原住民基本法第三十一條：「政府不得違反原住民族意願，在原住民族地區內存放有害物質。」
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實社會的多元價值觀，以致所制定政策常與社會脫節。26
我想低人口密度它並不代表說它是低生物密度，它人口少並不代表猴子就少、猩猩就 少、小鳥就少，所以我覺得設置條例第四條第四款，它說不得設於高密度人口地區，
這是一條惡法，因為它侵害了其他生物生存的權利，它只照顧了人類生存的權利。（F14，
p. 82）
與會專家對上述兩項與會公民所提之質疑作出回應，首先，表示選址準則並 無與原住民基本法相衝突，一切皆是依法執行。另外，關於政府決策的價值觀過 於單一的問題，其表示確保安全是相關單位在擬定選址條例時的主要考量，27所 以並沒特別考慮到對族群或地域的偏見。但其也承認當初僅關注於技術層面的考 量，而忽略社會層面與其他非技術性之問題。
這個條例有沒有和原住民基本法第三十一條衝突，事實上是沒有的……原住民基本法 三十一條所規定的，我們必須去遵守，我們現在也決定遵守……。（G01，p. 81）
在選址條例擬定，在制訂的時候，並沒有考慮到族群、對地域的歧視或偏見，是以容 易確保安全為主要考量……。（G01，p. 81）
對於選址準則與原住民基本法的衝突問題，與會專家似乎沒有解釋的很清楚，
僅說政府會遵守原住民基本法，但為何實際上建議候選場址達仁鄉仍是位於原住 民生活地區？與會專家並無引用實際的狀況回答。縱使如此，與會專家確點出了
26 與會公民提出疑問：「……如果單純只有人口密度來考慮，會不會有點問題？（F11，p. 15）」
專家（給予的回答是：「……一方面是土地便宜……人口少的地方阻力比較小土地也比較便宜。
（G08，p. 16）」
27 選址條例所涉及的相關單位，一個是主辦機關經濟部部，另一個是主管機關原能會。
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另一個問題的癥結，其認為目前的選址政策僅關注於技術層面的考量，而忽略會 社層面與其他非技術性之問題。「技術型」政策設計固然有 利於解決「科學技術」
問題：如環境污染設備的設置、焚化廠功能的提昇等，但絕對無法解決政策設計 過程中所衍生出的「人文社會」問題。過分迷信技術型的政策設計，必將使得環 保政策陷入進退維谷的運作困境（蘇瑞祥，2009）。
藉由上述與會公民所提出之質疑，顯現選址條例第四條關於選址準則的訂定 是存在著兩個問題，一則是無法清楚交代選址準則與原住民基本法之間的衝突問 題；另一則是，目前的選址條例僅關注於技術層面的考量，而忽略會社層面與其 他非技術性之問題。申言之，現今選址準則的設計仍有些問題尚待解決，以化解 民眾對於法律彼此相衝突與忽略社會層面問題之質疑。否則貿然持續依據有問題 的選址準則進行選址，其所篩選出的處置場址依然無法被民眾所接受，而重蹈蘭 嶼經驗的覆轍。誠如 Bruijn 和 Hufen（1998）所言，近年來不再是強制力引導政 策的走向，而是說服的力量成為重要的因素。
貳、 誘因
在選址條例中，誘因工具運用被規劃在法條第十二條的回饋金機制。合理的 回饋是解決民眾抗爭最根本的法則，如果能夠解決此一問題，使之確實發揮回饋 的效果，則地方民意必將成為環保基層建設的助力而非阻力（蘇瑞祥，2009）。
基於此，回饋金是我國政府常用來解決鄰避問題的手段之一。然而，在選址個案 上卻不見得奏效；縱使回饋金額不斷提升到目前法律規定的五十億，依然無法協 助達成選址政策目標。為探究誘因工具回饋金為何無法在選址個案上發揮效用的 問題癥結，研究者歸納與會公民之提問，試從三個面向再審度回饋金機制的問題，
分別是：一、為什麼會有回饋金，二、回饋金的運用方式，三、回饋金對地方的 影響，分述如下。
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一、為什麼會有回饋金
關於回饋金議題，從與會公民的討論中可發現，其所疑惑的問題之一是「為
關於回饋金議題，從與會公民的討論中可發現，其所疑惑的問題之一是「為