第二章 文獻回顧
第三節 政策過程中的公民參與
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第三節 政策過程中的公民參與
除了上一節從微觀的角度，以政策工具觀點分析選址條例所選用的工具與政 策設計之外，本篇論文也嘗試由宏觀角度，探究選址條例其政策制定過程與政策 執行之間的連結關係，檢視選址條例在政策制定的過程中是否欠缺考量了某些因 素，或遺漏了哪些決策步驟，而使得選址政策無法順利推動。
政策間隙（policy gap）的概念說明了目前選址條例的窘境，依照吳定（2009）
對政策間隙所作的定義，意旨政府機關的決策未能符合民眾期望，而此癥結導因 於政策問題的認定結果與當事人實際需求之間產生了間隙。申言之，目前選址業 務推動受挫的原因之一，在於決策者與標的團體對於選址條例的認知存在政策間 隙，選址條例的內容設計並無法符合標的團體的期望。因此，唯有重新界定政策 問題，使得標的團體實際所關心之問題能獲得解答，方能促使選址政策的執行順 利。
但該如何做才能正確地界定出政策問題？許多學者主張藉由公民和政府共 同參與決策的制定過程，以確保政府的政策產出能符合民眾的需求（Drysek, 1990）。例如 Young（2002）主張，讓所有公民都能夠自由與平等地在決策過程 中扮演有效而積極的角色，並設法與決策者達成共 識，使其意見可以確實影響決 策結果，而最後產生一個囊括多元觀點的決策。Solitare（2005）也提出「有意 義參與」（meaningful participation）的概念，主張賦予公民能力、資源、以及明 確的認知，並透過適當的 參與管道讓民眾表達需求，且使其融入決策結果，此方 能確保政策的產出符合公民實質上的需求。
從上述學者的主張中，可歸納出公民參與的兩個重要元素，一則是賦予民眾 參與討論政策制定過程所需的能力，另一則是開闢適當的管道與平台讓民眾與決 策者可以公開討論政策問題，並且民眾的意見可對政策制定產生影響力。唯有確
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實地具備此兩項元素，方能真正落實有意義的公民參與。但李翠萍（2010）也指 出，在環境 不正義的普遍現象下，很多嚴重的環境汙染個案發生在社會或經濟弱 勢族群生活之地區，而這些受汙染區的居民大都 不擅於參與公共事務，因此增加 了公民參與的困難度，也較容易出現名不符實的公民參與。對照於選址個案，綜 觀目前的潛在場址或是建議候選場址多位於原住民生活區域和外島地區，這些地 區的居民多是相對弱勢的社群，因此如何真正落實公民參與概念，以降低受政策 影響之標的團體與政策制定者之間的政策間隙，將是本篇論文討論的另一焦點問 題。
由於選址個案涉及台灣原住民生活家園蒙受低放射性廢棄物汙染的威脅，因 此以下研究者將結合環境正義的概念來探討選址個案其政策制定過程中的兩個 重要元素，一則是在政策制定過程中，政府如何提供適當的管道與平台讓民眾與 決策者可以共同公開地討論政策問題，另一則是，政府如何設法提升民眾參與討 論政策制定過程所需的能力。
壹、 民眾參與政策過程的方式
關於公民參與的方式，泛指在政策過程中，於程序上運用各種制度或模式，
提供公民參與之管道已進行公共事務之討論。民眾可參與的政策過程包括政策形 成、執行，與一般的行政決策（Chandler & Plano, 1988）。參與的方式除了採取 間接表達的投票之外，還可以透過投書、請願、遊說、示威抗議、民意調查、公 聽會和協調會等直接表達的方式來呈現對政策的看法（余致力，2002）。
為釐清眾多的公民參與方式，Arnstein（1969）依據公民參與的「影響力」
程度，系統性地建立出「公民參與階梯」（A Ladder of Citizen Participation）的概 念。公民參與階梯將公民參與層次區分「無參與」（Nonparticipation）、「形式參 與」（Tokenism）以及「公民權力」（Citizen Power）三個層次；從「無參與」到
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9 美國北卡羅納州（North Carolina）華倫郡（Warren County）多氯聯苯（polychlorinated biphenyl, PCB）掩埋場抗議事件在 20 世紀 80 年代初期轟動全美，促使美國聯邦政府開始針對種族、經濟 程度與環境汙染三個變量的相關性進行研究。
環保署環境正義辦公室為了加強當地 居民對於環境汙染與環境矯治各種知識的瞭解，便與當地非營利組織進行合作，
共同教育當地居民，協助居民瞭解有毒物質的特性與處理方法，以及各種與整治
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相關的新技術。再加上政府對於民眾所提出之意見和疑問給予正面回應，因此逐 漸累積了民眾對於政府的信任，也有助於政府與當地居民之間的溝通與合作；對 於居民與政府之間的互動而言，有相當正面的影響（李翠萍，2009）。
然而，政策制定者在政策制定過程中，往往依據個人對問題的認知，建立不 同的資訊處理模式。基於不同的認知與評價，常出現：1.保留重要訊息 2.模糊訊 息焦點 3.公佈片段訊息 4.扭曲訊息內容 5.選擇性接受外來的資訊（Edwards, III, 1978）。尤其當知識牽涉到權力或利益分配，難免會受到外在環境，特別是來自 政策利害關係人的壓力而遭致扭曲（Wagemans, 1990）。因此在這樣的況下，關 注爭議性公共議題的民眾便無法取得正確的知識與資訊，進而使得民眾與決策者 無法進行有效的政策溝通。申言之，資訊類政策工具是其他政策工具的先行工具
（林水波，2003），政府必須妥善運用資訊類型政策工具，確保資訊公開透明，
讓標的團體確實瞭解政策問題，並解利用資訊傳遞解答民眾的疑惑；誠如 Stone
（1997）所說，資訊政策工具對於許多政策行銷與政策執行扮演重要的功能，許 多政策問題的產生起因於民眾對於相關資訊的缺乏或認知錯誤，資訊工具運用有 助於協助人民對於政策問題的認知，使得政策的推動更為順暢。
小結
面對政策脈絡的複雜性和不確定性，預期運用單一制度性架構達成政策目標，
係不夠實際且不夠周全的；亦即不論司法、市場、政治性途徑等等，皆可視為新 治理架構中的一環，必須在政策設計時納入審慎思考，而任一種機制各皆有其功 能與不足之處，沒有任何一種政策制度或工具擁有絕對的優勢，而是應該針對不 同的政策議題與環境，結合不同的策略性制度工具與社會公民團體，共赴事功（蔡 允棟，2002）。環境脈絡特徵、政策工具、政策議題與標的團體皆為影響政策工 具選擇的核心要素（Bagchus, 1998）。綜上所述，決策者習慣、社會環境脈絡、
其他政策工具之影響、標的團體、政治性、結構與文化面、經濟與技術面皆是可
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能會影響政策工具選擇的因素。因此研究者將運用這些概念，對照於選址個案，
去探尋在立法院制定選址條例的會議上，決策者是如何考量與制定選址條例？哪 些因素影響了他們的選擇？另一方面，秉持不同理念或價值觀的利害關係人在選 址議題上如何詮釋選址條例所運用的政策工具？研究者希冀藉由決策者與其他 利害關係人之想法的兩相對比，用以探究政府決策者在選取政策工具過程中是否 忽略考量所些因素？或是基於習慣與過去經驗而設計出不適切之政策工具？因 此導致與其他利害關係人所期望運用的政策工具不同，最終使得政府所採用的政 策工具無法發揮效果。
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