政策工具之理論

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第二節 政策工具之理論

針對目前我國低放處置場選址之問題，研究者發現政府其實運用了相當多的 機制以促進選址工作的落實，例如：公民投票、發放回饋金、成立選址小組…等。

倘若經由公共政策分析的角度檢視政府這一系列的選址活動設計，從一開始認定 政策問題，並確認政策目標後，接著要考量的是：需應用哪些政策手段，才能使 得耗費成本最小，產出效益最大？而這裡的手段若以政策設計的術語來講，指的 就是政策工具（丘昌泰，1995）。也誠如 Linder 與 Peters（1998）所說的，政府 做為干預者，有賴於運用各式各樣的政策工具，以實現其所希冀達成的政策目標；

對照於選址個案上，政府作為選址條例的政策制定者，其運用了多樣的政策工具，

例如：通過公民投票表決、發放回饋金與設立選址小組…等，目的皆在於為我國 的低放射性廢棄物找到一個最終處置場址之預定目標。由此可知，政策工具觀點 的用意在於將那些原本等待解決的公共問題轉變為可操作化的步驟措施。

再進一步深究政策工具觀點，當確認公共問題癥結，並設計提出解決問題的 政策工具後，接著，政策工具執行的效果好壞，成敗關鍵因素取決於政策本身的 特質、政策本身的條件、政策本身以外的條件配合（林水波、張世賢，1999）。

換言之，選址過程中，政策工具執行結果會受到政策議題的性質、多種政策工具 彼此間、環境脈絡特徵與標的團體之影響（Bagchus, 1998）。因此，早在設計與 選擇政策工具的過程中，便需將上述因素做充分考量。

壹、 政策工具的定義

Woodside（1998）指出政策工具是指政府可以用來實現某種政治目標的手段；

Salamon（2002b）提出政策工具最基本的定義為「解決公共問題所有行動的集合」； Hoogerwerf 將政策工具定義為「工具為行動者潛在可以用來實現一個或多個目標 的所有東西」；Ringeling 則認為，工具為所有政策活動的集合，其展現出關注於

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影響與治理社會過程的特徵（Bruijn & Hufen, 1998）。Elmore（1987）指出，政 策工具是政府單位用來完成任務的手段。Bruijn 與 Hufen（1998）的整理指出，

政策工具指的是用來影響目標團體接受政策的工具。

對於政策工具的研究，我們將關注重心聚焦於政策工具的執行與政策產出和 政策效果之間的關係（Bruijn & Hufen, 1998）；也就是說，政策工具理論的觀點 與政策實務上是緊密相關連的，從實際政府的實際決策作為來觀察，他們通常也 是以工具的角度在思考問題。因此，工具導向的觀點，可以做為學術理論與實務 政策執行的一個橋樑。而工具途徑亦可提供啟蒙的功能，因為政策工具選擇的過 程即為揭示政策具體內容的過程，其並將政策理解為由一系列的工具所組合而成，

提供政府決策者得以有目的性的安排影響社會運作的方式。在很多的情形下，雖 然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，提供我們關注於政策工具 本身的一個視角，因此政策工具的知識和理論的發展之重要性自然是不容忽視的

（Bruijn & Hufen, 1998）。順帶一提，1980 年代便曾有學者將政策失靈歸咎於對 政策工具知識的缺乏，因此欲解決政策失靈的問題，有賴於對政策工具理論的研 究，並將此理論轉變為實際公共政策過程中可運用的工具（Bruijn & Hufen, 1998）。

貳、 政策工具的類型

政策工具觀點的核心假定在於，不同的政策問題建構了不同類型的政策活動，

並同時產生了不同的政策效果（Bruijn & Hufen, 1998）；Linder 與 Peters（1998）

也指出，每一種不同的政策工具都有其不同的效果並展現不同的特徵；由此可知，

隨著社會多元進程發展，延伸出的政策工具類型也同樣多元而繁雜，且不同的公 共問題性質需視情況而運用不同的政策工具，其連帶引發的執行效果也會有差異。

尤其，當今政府面對前所未有的複雜社會經濟環境，政府已經無法再單獨依靠公 部門自身力量去解決龐雜的公共問題或為提供人民滿意的服務；因此，實際上公

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共問題的解決，極需仰賴政府與私部門或非營利組織第三部門等進行多重層級的 共同合作，以至於公共政策上的運作便發展出更多元的政策工具（Salamon, 2002a）。

在政策工具種類多元而繁雜的情況下，為了幫助決策者能對症下藥替公共問 題找到適當的政策工具，許多學者便著手將政策工具分類。O’Hare（1989）指出 將政府作為分類有四個好處：一、讓政策規劃者更有效率與效能地篩選出適當的 政策工具。二、對學者與分析人員來說，在討論過程中，使用一致的詞彙與定義 較為方便省力。三、此分類表的架構讓人一目了然。四、為政策分析與管理策略 提供了有用的架構。總而言之，分類政策工具可協助政策制定者進行有效的政策 分析，避免第三類型錯誤的發生。

在政策工具的學術研究上，甚多學者提出政策工具的分類主張。然而，卻始 終無法有「最終的」分類形成；各種政策工具的分類都無法達到完全的窮盡與互 斥（Bruijn & Hufen,1998）。因此，研究者針對選址個案的特性，從多種的分類方 式中，挑選了三種分類方式，各自分別是由 Elmore（1987）、Bruijn 與 Hufen（1998）

與李永展（1998）所提出，並綜合彙整後，作為分析選址個案的研究架構。

Elmore（1987）認為政策工具可分為以下四種：強制規範（mandates）、誘 因（inducements）、能力建立（capacity-building）和系統改變（system-changing），

分述如下：

1. 強制規範（mandates）

是指政府部門憑藉著合法權威，制定相關法規、命令、辦法或措施，對標的 人口作合理的規範，以達到政策服從的預期效果。然而，命令通常使得施壓者與 標的人口之間處於對抗關係。另一個問題則是命令的標準、罰則與執行的程度選 擇，設定高標準可能會使順從成本（compliance cost）高於違反成本（avoidance

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cost），因而導致標的團體的順從意願下降，違反的機會提高。

2. 誘因（inducements）

是指提供標的人口作為某種行動之報酬，以鼓勵其協助達成政策預定目標。

此種策略之所以被採用，通常是標的團體已具有能力，但需要被引導或激發，以 發揮較佳的政策效果。

3. 能力培養（capacity-building）

指的是透過人力資源、物質設備的投資，以及教育、訓練或學習的提供，培 養標的人口相關知識與技能，以落實政策的理念。在政策執行過程中之所以採用 此種策略，往往是因為標的人口執行能力不足或缺乏，必須透過一系列的學習，

方能有利於政策的執行。能力建立代表著對未來回報的期待，但由於未來的回報 是不確定的、無法掌控的、不能測量的，因此對政策制定者來說，他們通常更重 視短期可見到效果的產出。但是未來的政策成效受能力建立的影響很大，因此「能 力培養」的最大問題在於如何確保短期的投資能夠帶來未來的長期效益。

4. 系統改變（system-changing）

意指政府部門將公權力轉移至其他標的團體，以改變現有的制度和權力資源 的分配情況。此一策略的假定是認為現有的機構及誘因無法產生預期的結果，因 而必須將機關組織的運作機制重新做調整規劃。當然，新制度的興起，也會伴隨 著命令、誘因和能力培養等方面的新問題。

除了上述 Elmore 所主張的分類之外，Bruijn 與 Hufen（1998）也指出，政策 工具的分類大致可分為三類，分別為：管制（regulation）、經濟誘因（finance incentives）和訊息傳遞（information transfer）。另外，李永展（1998）針對政策 工具與鄰避情結之間關係，提出三種有效管理鄰避情結的政策工具，分別是：風

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險減輕方案、經濟誘因與民眾參與。其中管制與經濟誘因的概念是上述三位學者 皆有提到的概念，唯獨較特別之處在於，Bruijn 與 Hufen 指出訊息傳遞

（information transfer）的概念，意指透過傳達訊息與溝通，以達到影響目標人口 的目的。其與管制方案不同處在於訊息傳遞並不具備強制性。尤其在近年來，資 訊傳遞的重要性日益增加，逐漸取代基於國家權力的政策工具，不再是強制力引 導政策的走向，而是說服的力量成為重要的因素。另外，李永展提到民眾參與概 念，意指藉著讓民眾與行政官僚及專業人士的溝通機會，讓雙方表達各自的立場 與看法。且民眾參與的時機與參與程度是影響鄰避設施的設置或更新是否會被接 受的重要因素。民眾參與的主要方式又可分為提供資訊、問卷調查或民意訪談、

召開公聽會、協商這四種。

參、 影響政策制定者對於政策工具選擇的因素

各式各樣不同的政策工具一起組成了一個工具箱，政策制定者透過對於所需 效果和環境的仔細考察，在這個工具箱中做理性的挑選；然而，Bagchus（1998）

指出，對政策工具做自由的挑選是不可能的，因為某項公共服務或公部門會依據 過去經驗，以致限制了從不同政策具加以挑選的可能性。關於此，Veld（1998）

更具體地論述到，政策工具的應用至少會受到二個機制的制約：政策效果遞減法 則（the law of diminishing effectiveness）與政策累積法則（the law of policy accumulation）。前者意指政策工具的效果會隨著時間的推移而減少，因為利害關 係人會學習如何對付此政策工具；後者指政策制定者傾向以同樣方式做出回應，

無論政策工具的有效與否。綜上所述，政策工具的選擇常常都基於慣性思維、傳 統或依據過去經驗的猜測，在某些 領域的政策制定者，往往會習慣運用特定政策 工具來執行政策，僅僅有一些具有主導性地位的標準被列入決策的判斷依據，而

無論政策工具的有效與否。綜上所述，政策工具的選擇常常都基於慣性思維、傳 統或依據過去經驗的猜測，在某些 領域的政策制定者，往往會習慣運用特定政策 工具來執行政策，僅僅有一些具有主導性地位的標準被列入決策的判斷依據，而