從政治資金規正法觀察選舉制度改革對政黨之影響

在自民黨 1955 年體制尚未被打破，中選舉區制度尚在施行的時代，一個自民黨候選人 若要在選區中被提名，通常都需要加入一個派閥，因為根據中選舉區制，每個選區的當選人 不只一人，所以在眾多自民黨候選人中，被提名與否與各選區提名人數皆需要透過自民黨各 派閥之間的協商才能決定。再者，若該候選人被提名，除了倚靠個人的後援會組織動員與募 款外，仍尚需要來自派閥與派閥背後的企業等利益團體的政治獻金，才有足夠的財力投入選 戰，並順利當選。如此一來，在該候選人當選成為議員以後，派閥與利益團體便可透過這些 政治獻金來促使該議員為其推動對自身有利的法案，或是為法案護航，導致議員淪於為所屬

派閥與少數利益團體服務，而非實踐其所屬政黨或個人的政策理念或主張。⁴⁹1993 年的眾議 院大選後自民黨下台，由 7 個小黨所組成的細川聯合政府成立，並且開始對被認為造成金權 政治的選舉制度、政治資金規正法等進行政治層面上的改革，因此選舉制度從中選舉區制改 為小選舉區比例代表並立制，政治資金規正法修正案也在此時通過。但事實上，早在 1975 年與 1992 年時，政治資金規正法就已被修正過。截至 1992 年為止，在企業捐款的限制上，

對政黨每年的上限是 750 萬日圓到一億日圓，對其他政治團體每年的上限是 375 萬日圓到 5000 萬日圓，對政黨以外的政治團體與個別政治人物，每年的上限是 150 萬日圓。而在公 開捐贈政治獻金的企業名稱與個人姓名之基準上，對政黨與政治資金團體為每年超過一萬日 圓，對其他政治團體與個別政治人物為每年超過 100 萬日圓，在販賣募款餐會的餐券上，則 為每次超過 100 萬日圓者。而在 1994 年細川聯合政府通過新版的政治資金規正法後，在企 業捐款的限制上，增加了對政治人物的政治資金管理團體每年不可超過 50 萬日圓。在公開 政治獻金的基準上，對政黨、政治資金團體、其他政治團體與個別政治人物均調整為每年超 過 5 萬日圓，在販賣募款餐會的餐券上，則為每次超過 20 萬日圓者。此外，又增加一條對 政黨進行公費補助的法案，稱為「政黨助成法」，此乃因應新版政治資金規正法修正案的實 施將大幅限制企業、團體對政治人物個人之捐獻，為確保各政黨不因此而以違法方式募集政 治資金而採取的對應措施。⁵⁰公費補助的方法是以國民每人繳納 250 日圓稅金作為基準，將 總額約 309 億日圓的政黨交付金，按照各黨議員數以及國會選舉得票率將資金分配給各黨，

上限為不超過該黨去年收入的三分之二。⁵¹

時至 1999 年 12 月，在小淵聯合政府的推動下，一個更趨嚴格的政治資金規正法修正案 於國會中通過，並在 2000 年 1 月正式施行。本次修正案最大的特點在於，全面禁止個人、

企業與團體對個別政治人物提供政治資金。此外的規定上則大同小異，在政黨方面，個人的 政治獻金總額不得超過 2000 萬日圓；個人對政黨的政治資金管理團體總金額不得超過 1000 萬日圓；企業或團體對於政黨政治資金的提供，不能超過一億日圓；對政黨政治資金管理團 體，則不可超過 5000 萬日圓。在公開政治獻金的基準上，包含個人或企業對政黨提供超過 20 萬日圓以上的政治資金，或購買募款餐券之金額或價值超過 5 萬日圓者。從此之後，這 套政治資金規正法讓過去企業對於政治人物的政治獻金轉向政黨，再由政黨來進行分配。⁵² 此外，政黨交付金的導入，以及受到政治資金規正法限制下而被削弱的派閥集資能力，照理

49 蔡增家，《日本轉型：九〇年之後政治經濟體制的轉變》，頁 116-122。

50 梁世武主編，《單一選區兩票制》，（臺北：臺北商務，2008 年），頁 16。

51 徐萬勝，《冷戰後日本政黨體制轉型硏究：1996 年體制論》，頁 123。

52 蔡增家，《日本轉型：九〇年之後政治經濟體制的轉變》，頁 171-173。

說都將導致派閥凝聚力減弱，黨中央對於黨內所屬議員的約束力也有所增高。⁵³而在此同 時，在小選舉區比例代表制並立制的實施下，由於各地方小選舉區的當選者只能有一位，這 使得各選區的重點理當將放在政黨間的對決，派閥已失去了在黨內分配提名人數的空間，且 更進一步導致各政黨的提名人數從以前的黨內協調，逐步改由各政黨與其他政黨攜手合作後 彼此協調而定奪。自此候選人看重的是所屬政黨的提名，派閥的影響力也跟著減少。因此在 新選舉制度與政治資金規正法修正案雙管齊下之下，日本選舉運動的主導權應當開始由參選 人看重派閥提名與資源，造成黨紀不彰的「派閥主導」模式，逐步轉向候選人注重政黨提名 與政策、派閥影響力下降、選舉以黨中央為中心運作的「政黨主導」模式。根據 2000 年的 政治資金收支報告，該年的政治獻金總額為 1569 億日圓，其中對政黨與政治資金團體的政 治獻金有 1104 億日圓，佔總金額的 70.4%，不僅金額超過前一年的 982 億日圓，佔總金額 的比例也較前一年的 64.7%提升了 5.7%。⁵⁴由此可以看出小淵聯合政府推動的政治資金規正 法於 2000 年實施後，對政黨與政治資金團體的政治獻金的金額與比例確實已較實施前有所 增加。

然而，雖然這套政治資金規正法對於政治人物與其支援團體的政治獻金確實產生相當程 度的限制，但對政黨卻沒有限制，因此該法成立後，各黨紛紛在各地區設立「黨支部」來收 取政治獻金，而這些黨支部也是由該地區的國會議員所負責，所以黨支部等同是過去政治人 物的後援會與政治資金團體的翻版。⁵⁵這些出乎意料的發展，都導致日本選舉要由黨中央以 外的團體掌握大量選舉資源、注重個人集資能力的派閥主導模式，真正走向以黨中央為統籌 分配資源運作的政黨主導模式，仍有一段相當的距離。不過，就 2000 年眾議院大選時執政 諸黨採取了選舉合作戰略，在自民黨、公明黨與保守黨選舉合作的共識下，彼此能統籌旗下 候選人與選區，依照各地政黨票倉不同而彼此分配、協調負責選區，這樣的措施能付諸於實 踐，不論成效如何，可看出日本選舉已向政黨主導模式邁出了第一步。雖然當時仍有部分自 民黨議員不服黨中央的分配而脫黨參選的情況，但在落選的比當選的人多的結果中可以看 出，在沒有大黨的提名與資源下，小選舉區只能有一人當選的制度將使脫黨參選者難以順利 脫穎而出，使得脫黨成為一種高風險的行為，這也有助於各黨旗下候選人願意聽從黨中央的 指示與分配。可見在小選舉區比例代表並立制與政治資金規正法相輔相成下，確實使日本選 舉初步展現走向政黨主導模式的傾向。

53 徐萬勝，《冷戰後日本政黨體制轉型硏究：1996 年體制論》，頁 131。

54 日本國總務省，〈平成 12 年分政治資金収支報告の概要〉，《政治資金関連資料》，

<http://www.soumu.go.jp/senkyo/seiji_s/data_seiji/2001/010914.html>（2016 年 1 月 7 日進入）。

55 許介鱗、楊鈞池編著，《日本政治制度》，頁 232。

表 5-6 1994 至 1999 年政治資金規正法之更動

第五節 小結

本章節的第一部分是從政黨規模觀察聯合政府的轉變。這裡依照法國學者杜佛傑之論 點，將政黨分為三種規模：負有多數派使命的政黨、大黨以及小黨。按照這個理論，細川聯 合政府是由 7 個小黨所構成的聯合政府；村山聯合政府是由眾議院前兩大政黨自民黨、社會 黨，再加上小黨先驅新黨所組成，若將自民黨與社會黨這兩個聯合政府中的大型政黨加以細 分，自民黨屬於負有多數派使命的政黨，社會黨則算為大黨；橋本聯合政府是由一個大型政 黨自民黨再加上兩個小黨社民黨、先驅新黨所組成，其中的大型政黨自民黨屬於負有多數派 使命的政黨；小淵聯合政府是由一個大型政黨自民黨再加上兩個小黨自由黨、公明黨所構 成，而其中的大型政黨自民黨屬於負有多數派使命的政黨；森聯合政府是由一個大型政黨自 民黨再加上兩個小黨公明黨、保守黨所構成，而其中的大型政黨自民黨屬於負有多數派使命 的政黨。從這樣的結果中可以發現，相較於小選舉區比例代表制實施前的大幅度變化，實施 後所形成的聯合政府在構成政黨規模此一項目上顯然已經開始走向一致性。

第二部分是從政黨意識形態觀察聯合政府的轉變。選舉制度改革前後，執政黨的政治意 識形態在 1993 年右派政黨自民黨一黨獨大結束後，經過同時具有右派、左派與中間派三種 政治意識形態的細川聯合政府，到具有右派與左派兩種政治意識形態的村山與橋本聯合政 府，再到由右派加上中間派的政黨所組成的小淵與森聯合政府，在意識形態上已由百花齊放 到右強左弱，最後又轉向右派與中間派共存的狀況。但 1990 年代的自民黨在政治意識形態 光譜上的位置已較純粹的保守主義政黨顯得略為靠向中間，也給了自民黨與同是右派的自由 黨、保守黨，以及中間派政黨公明黨合作的空間，公明黨也得以發揮其中間派的特色，在聯 合政府中與自民黨進行協調、合作。所以 1990 年代選舉制度改革後的聯合政府之意識形 態，絕對較選舉制度改革前一黨獨大的自民黨政權來的多元。而又因著自民黨為負有多數派

第二部分是從政黨意識形態觀察聯合政府的轉變。選舉制度改革前後，執政黨的政治意 識形態在 1993 年右派政黨自民黨一黨獨大結束後，經過同時具有右派、左派與中間派三種 政治意識形態的細川聯合政府，到具有右派與左派兩種政治意識形態的村山與橋本聯合政 府，再到由右派加上中間派的政黨所組成的小淵與森聯合政府，在意識形態上已由百花齊放 到右強左弱，最後又轉向右派與中間派共存的狀況。但 1990 年代的自民黨在政治意識形態 光譜上的位置已較純粹的保守主義政黨顯得略為靠向中間，也給了自民黨與同是右派的自由 黨、保守黨，以及中間派政黨公明黨合作的空間，公明黨也得以發揮其中間派的特色，在聯 合政府中與自民黨進行協調、合作。所以 1990 年代選舉制度改革後的聯合政府之意識形 態，絕對較選舉制度改革前一黨獨大的自民黨政權來的多元。而又因著自民黨為負有多數派