從「造林」談社會對於原住民與自然的想像

吾拉魯滋的基地過去隸屬於台糖，這片大面積的土地曾經用來種植製糖的原 料－甘蔗，目前 40 歲左右的阿源大哥，說在他小的時候，爸爸就曾經在台糖農場 工作，幫忙種植甘蔗。然而隨著台灣生產成本增加，台糖轉而使用國外進口原料，

許多土地也就因此荒廢。不過目前吾拉魯茲周圍的土地卻種滿了樹，筆直的道路 若說是綠色隧道，一點也不誇張。而這樣的地景改變，主要反映的是台灣經歷農 業到工業的產業轉型後，政府鼓勵以造林來提升土地的產值，當然其政策背後也 具有環境保育的思維。欲申請造林的地主可向政府提出申請，由政府提供樹苗，

以至少 20 年的時間在其土地範圍內種植特定種類的樹種，再依據相關規定及執行 成效，定期給予相對的補助經費。不過因應不同的土地類型，造林又可以分為平 地造林、山地造林，兩者的規定細節和獎勵補助均有差異。

以造林政策呼應原住民保留地的設立，會發現殖民思維下的治理，大多將原住 民運用土地的方式視為落後、效率低落，與此相對，佔領土地、限制種植作物種 類，便象徵為「積極」的解決方案。雖然這個段落裡提到的積極／消極，其實是 十分主觀的概念，不過隨著造林政策在不同的社會脈絡下發展，我們將可以進一 步感受到，造林的意義之於不同的對象、時代會產生什麼不一樣的理解與詮釋。

在民國 105 年頒布的《原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例》中，第一條內 容便開宗明義就說明了立法目的，同時具有經濟、環境的考量：「為處理原住民

保留地禁伐補償及造林回饋事宜，進而達成國土保安、涵養水資源、綠化環境、

自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標，並依據受益者付費、受限 者補償之原則，以及配合政府造林、育林之政策、守護原住民傳統智慧，促進原 住民族經濟事業之發展，特制定本條例。」不過閱讀完條文，第一個浮現我心中 的疑問便是：山坡地造林等於原住民造林？這首先反映了政府將台灣山區的人口 組成過度簡化；再者，雖說原住民與山林原先的互動就十分密切，但山坡明明是 一種空間、土地類型，而原住民作為一群人，在造林的脈絡下，原住民卻被賦予 成為山林「理所當然的守護者」角色。

圖 8 由相思樹單一樹組成的造林地景。（作者拍攝 2017/02/14）

根據上述內容，我們則可以簡單將當前山坡地造林的重要性，簡單歸納為生態 環境的維繫、原住民經濟文化的保障兩個面向。因此在接下來的段落我們也將從 這兩個部分，說明造林政策如何影響原鄉咖啡產業的發展，以及原住民的歸屬感 建立。不過因為環境保護與族人生計是環環相扣且混雜的議題，難以分開來討論，

兩者之間的因果關係錯綜複雜且共構著彼此。這樣的情形也會反應於我本節的書 寫邏輯安排，不過我由衷的希望跟隨本節的內容，讀者有機會更深入體會族人在 經濟與環境之間的掙扎。

「種樹有助於水土保持」的概念，幾十年來透過環境教育，深植於國人的腦海。

尤其台灣每年夏季颱風季的豪雨，經常在山區造成或大或小的土石流，威脅民眾 生命安全，因此水土保持更顯重要。不過要了解山坡地造林之前，我們必須對原 住民保留地有基礎的認識。簡單來說，政府將原住民保留地依其條件進行分類，

主要地目分別為林地、旱地、建地。以上三種土地，必須在使用五年過後，族人 方可取得所有權。一般來說，旱地可用於耕種、建地可以蓋房屋，但林地的使用 卻相對嚴苛。全台有大約十八萬公頃的林地，其中有八萬公頃左右的土地，因為 國土計畫法、水土保持法、國家公園法等政策影響，更受到禁伐的規範。

如果說禁止山林的開墾、樹木的砍伐，為的是台灣環境能夠永續、避免更大 的災難發生，我想大家都會欣然接受這樣的觀點。但試想如果我們擁有一塊無法 耕種、開發、買賣的土地，那生計又該如何維繫？既然禁伐使得族人無法恣意使 用土地，那麼政府就鼓勵族人造林，藉由補助獎勵補貼原住民為了環境永續，而 犧牲其生計活動的經濟利益。因此不可否認，「促進原住民經濟事業」的確也是 當初造林發展的基礎目的之一。不過在進一步說明造林補貼辦法，對族人生計究 竟能產生多大幫助之前，我們可能要先意識到原住民與造林之間存在的矛盾。正 因為造林政策的思維背後，反映的即是跨尺度權力運作的展現，在體制下哪群人、

哪些時候受益於政策？哪些人又受限其中？這都是我們在接下來的篇幅中會去釐 清的。

台灣早期的山坡地造林可以回溯至日治時期，當時殖民政府鼓勵原住民於休耕 地種植相思樹，並定期繳納木炭。而國民政府時期，也因為政府將原住民的農業 實踐，理解為「生產力低落、破壞水土」的模式，於是民國四十年開始在山區推

動的「獎勵山地育苗及造林」運動。當然造林政策隨著時間發展，規則限制也越 多，例如：每戶造林面積不得小於 10 公畝（民 40 年）、明確規定坡度 30 度以上 的坡地應實施造林（民 43 年）。透過內容的不斷修訂，我認為此時期的造林政策，

其實已經逐漸從推廣、鼓勵走向「不得不」，因為在重重的土地使用規範下，族 人所剩的選擇實在所剩無幾。不過與此同時，隨著資本市場概念的影響，傳統作 物的產量也因為市場價格低落、族人飲食習慣改變，而持續下降。政策、市場等 這些外部環境條件的交互作用，間接促成了原鄉地景的轉變。顏愛靜、楊國柱（2004）

整理自原住民經濟調查報告中的數據，便顯示 1967 年台灣山地原住民的耕地／林 地面積比例原為 44.57%／54.51%，然而到了 1996 年林地總體面積則增加為 71.27%，

且所有林地都被申請為造林使用，毫無閒置。「早期是有些人可能說那很麻煩還 是怎麼樣，但他要領這個錢，以前錢很珍貴嘛，所以他就去申請造林。（田野訪 談，2016/01/28）」可見從經濟的角度出發，造林政策在早期對於原住民是具有吸 引力的。但造林究竟能為原住民帶來多少經濟效益？執行起來又怎麼麻煩？接下 來我們可以從《獎勵輔導造林辦法》中擷取部分條文，了解族人申請山坡地造林 可能面臨的掙扎與挑戰。

表格 3 獎勵輔導造林辦法部分條文節錄

在生計經濟方面，根據《獎勵輔導造林辦法》第八條內容可知，造林實施的時間 長達 20 年，合約履行期間，主要以植株成長周期作為勞動強度、資材投入的參考，

簡單來說樹苗、幼樹的存活率較低，需要較積極的勞動與環境維繫，因此初期每 年補助的獎勵金會比較高。二十年下來，一公頃造林地所能得到的獎勵金共六十 萬元。六十萬乍看之下的確是不小的數目，尤其對於上了年紀無法從事高度勞動 的長輩而言，造林提供了休耕以外的另一種選擇。「可是對現在來講，那個錢太 少了啦，一公頃一年才三萬兩萬，平地造林多了三倍四倍吧，對阿其實最重要是 在山上啊(在山地的水土保持的作用，相對平地更為重要才對)。……都是兩萬、兩 萬、兩萬，乾脆全部種咖啡、種果樹(產值較高)，這個都沒有跟著人民的想法在立 法、修法。（田野訪談，2016/01/28）」但從政策最早頒布的民國 40 年算起，至 今已經超過 60 年的時間，獎勵金卻沒有隨著物價水準調整，這點早已為人詬病，

也使得造林政策逐漸失去了當初欲支持原住民生計的功能目的。

此外，平均一年三萬元的獎勵金，並不是把樹苗種下就可以領到。根據第 10 條、第 12 條的條文內容，造林人必須提出申請和相關報告，若經原民會（主管機 關）或鄉公所（受理機關）抽查，認定有荒廢林地、拔損林木之情形，則造林人 必須返還獎勵金。那讀者們一定會很好奇怎樣算是荒廢林地？族人說其實這個認 定機制十分主觀，雖然標準會因人而異，基本上就是不能呈現「雜草叢生」的狀 態。「雜草是我們大概三個月、四個月割一次，你在小苗的時候可能比較需要砍 草，但你到八年七年的時候，樹都很高了，那個雜草就可以斟酌，讓它自然一點 嘛。（田野訪談，2016/12/11）」隨著造林之於族人的生計支持功能漸漸消逝，越 來越多人也開始反思造林之於生態的維繫作用、族人自主使用土地的權利。

由於咖啡需要排水性好、有遮陰的生長環境，於是族人們的咖啡園多選擇在 有大樹的山坡地。隨著泰武社區發展協會從民國 95 年開始推動咖啡產業，族人種 植咖啡的面積擴大，土地利用的衝突就此發生。阿源大哥說：

就像我們林地上面的咖啡樹啊，很多公務員他會勘我們林地的時候，他就要我 們把咖啡樹砍掉。他說你們這是經濟作物，他認定咖啡樹是經濟作物，所以你 不能種在造林地上面，所以你種在上面的話，你的林業補償(造林補助)就不可 以領。像我們名下有林地的話，我也去申請造林補助，因為我沒有砍嘛，他們 會去勘查，你這塊是不是真的造林使用，當他發現這塊地有咖啡樹的時候，這 筆錢就不給你，他甚至要你把咖啡樹砍掉，這對我們情何以堪？甚至有的咖啡 樹他都是自己到處長，這樣就影響到啦，所以公務員概念(理解)不一樣啦。……

公務員坦白講他也怕事啊，因為他也怕人家會檢舉他圖利啊，但問題就是也沒

公務員坦白講他也怕事啊，因為他也怕人家會檢舉他圖利啊，但問題就是也沒