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第三節、我國勞工董事制度之發展
我國國營事業管理法第35 條之勞工董事制度實施至今已逾 15 年，惟該制度 本質上仍存有許多問題，是本節將由我國勞工董事制度發展之現況為始，再分析 國營事業管理法第35 條之條文內容，依循產業民主之脈絡，釐清我國勞工董事 制度之疑義，並定位我國勞工董事於勞資關係中之角色。
我國勞工董事制度之實踐
我國現今設有勞工董事之企業主要為國營企業及民營化後之國營企業，其中 國營企業之勞工董事人數皆為3 人以上，民營化企業則多為 1 人20。我國國營事 業管理法第35 引進勞工董事制度至今已 15 年，產業民主之推動仍舊原地踏步，
勞動主管機關亦未曾針對勞工董事制度對於公司治理之成效進行評估。
近年來，立法者亦曾提議增訂證券交易法第14-7 條21，要求公開發行公司設 置勞工董事，惟最終仍未提案成功，究其原因，除勞資雙方未達成共識外，政府 內部意見亦有歧異。據此可知，關於勞工參與公司經營之推動，現階段仍有待勞 資政三方進行有效之社會對話，而政府內部更應明確表態，幫助勞資雙方即早形 成共識。
於公司治理受到各界關注後，我國亦引進所謂公司治理評鑑，以推動我國企 業之公司治理。觀諸 OECD 公司治理原則，員工係以利害關係人之身分參與公 司治理，而 OECD 公司治理原則中亦揭示，企業應允許發展員工參與機制，並 確保利害關係人參與公司治理之資訊權。
惟參閱我國公司治理評鑑指標，於強化董事會結構之項目中，雖列有董事會 成員多元化之項目，然其中並未將公司員工列入其中；企業社會責任，雖有將團
20 本文下表僅概略統計現今國內勞工董事人數。關於勞工董事人數確切之統計，參閱過去立委 質詢之文件，勞動部曾表示截至2015 年 9 月總計有 35 家國營及民營化企業，共有 56 名勞工董 事，惟並無更確切之相關統計資料，是本文僅以附註之方式呈現。可參閱黃國昌委員 2016/3/30 於財政委員會中關於設置勞工董事之質詢http://marshuang.com/ 。
21 曾提出者包括時代力量黨團、許智傑等 29 人、劉建國等 16 人、蔣乃辛等 24 人、盧秀燕等 17 人及吳育仁等19 人所提出；立委提案設置勞工董事 金管會不支持，自由時報，2015 年 6 月。
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國營事業主管機關亦採法條文義解釋，認為勞工董事亦如同其他公股董事，
皆代表政府股份，僅其人選係由工會決定，其餘如權限行使及董事消極、積極資 格等問題並無二致，政府與該勞工董事係委任關係，進而介入勞工董事制度之運 作23，或以行政手段干涉工會推派勞工董事之自主性：
(一) 經濟部 經(89)國營字第 89022683 號函
該函指示，若工會推派之公股董事係由工會會員中遴選，將造成公司法、
工會法與勞基法之競合，故各事業應於公司章程中訂明，工會推派之董事 如為工會會員，任職後應退出工會。換言之，縱使工會得推派勞工董事，
然該勞工董事仍須與工會脫鉤。
(二) 財政部 聘任所屬國營金融機構產業工會推舉代表擔任公股董事注意事項 財政部認為勞工董事為公股代表，屬委任關係，故有必要訂定資格條件及 選舉方式，是依據該注意事項，財政部所屬之國營金融機構之產業工會所 推舉之勞工董事，須符合包括職等、專業知識、經歷等嚴格之具體資格。
惟上述說法實際上係犯了忽略產業民主本質之錯誤，進而對企業共同決定產 生錯誤且恣意之理解。
如第三章之勞工參與理論部分所述，產業民主脈絡下之企業共同決定，應具 有產業民主之非財產式參與本質，不涉及公司股東或國家法人股東之財產權，僅 在合乎比例原則之界線下改變公司意志形成程序，並未過度扭轉股東基於股份財 產權而生之股權權力關係24。是我國勞工董事作為勞工參與企業經營之態樣，應 依循產業民主脈絡分析，屬非財產式之勞工參與，與德國企業共同決定制度相同，
皆為立法者基於自我形成權限所為之合憲行為。現階段我國勞工董事制度適用主 體之所以僅限於國營企業，係立法者裁量之結果，而非行政權基於其行政權限對 國營企業內部結構進行之政策性調整。亦即勞工董事並非行政行為或行政裁量下
23 林佳和，黃世鑫主持，勞工董事制度之理論與實務，行政院勞工委員會委託研究報告，頁 15，
2004 年 10 月。
24 同前註，頁 23。
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之產物，其所呈現之國家法人股東將股東權讓渡予工會之外觀僅為法律上之形式 選擇，而非法條文義解釋所誤解之本質25。
在實踐面上，雖文義解釋下之公股代表模式具有未侵害其他私人股東財產權 之優點，然國營事業抑或是前開立法院決議之國營事業轉民營後之企業，仍有其 先天上之界限，因國家不可能亦不適合全面介入私人企業，是在該模式下勞工參 與企業經營制度之實施便始終侷限於前開企業，此舉將有違憲法所保障之平等權 及保護勞工、推廣勞資合作之意旨；從公司治理之角度觀之，因國營企業多處於 獨占或寡占之市場，面臨之市場競爭相較於開放市場強度稍弱，亦鮮少面臨市場 之淘汰或消費者之選擇，且其營運績效亦不需由經理人負責，確實常面臨監督失 靈或利益團體關說之情形而具有員工參與公司經營之需求26。然上開情形並不當 然能導出私人企業無勞工董事需求之結論，反之 21 世紀以來產生之企業弊案、
次級房貸等經濟危機，更顯示健全之公司治理對於私營企業之重要性，是實踐面 上亦不宜採取於文義解釋之公股代表模式。
易言之，我國國營事業管理法第35 條第 2 項中「代表政府股份」之文字不 應理解為：勞工董事與其他官股董事相同皆為國家作為法人股東之代表，而國家 因此對勞工董事擁有完全之管理權限：應先釐清勞工董事制度「非財產式參與」
之本質，而「代表政府股份」之文字僅係立法者於裁量後，認定於該制度實行之 初，將勞工董事席次由公股代表之名額中抽出充任，僅係法律形式之選擇，而非 象徵勞工董事之權利係來自政府股權之讓渡27抑或勞工董事為國家之法人代表 人董事28。
25 同前註，頁 25。
26 王志誠，論公司員工參與經營之制度－以股份有限公司經營機關之改造為中心，月旦法學雜 誌，第46 期，頁 215，1999 年 3 月。
27 林佳和，黃世鑫主持，同前揭註 23，頁 26。
28 於公司法第 27 條第 2 項規範之法人代表人董事模式下，始有可能成立國營事業管理法第 35 條第二項之多名公股董事同時當選之可能。
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我國勞工董事身分之法律競合
勞工董事身分競合之問題，源於前述提及之經(89)國營字第 89022683 號函，
因經濟部認為若工會推派之公股董事具有工會會員之身分，將造成公司法、工會 法與勞基法之競合，是以該函指示各國營事業事業應於公司章程中訂明，若勞工 董事具工會會員資格，應於任職後退出工會。
所謂法律競合，係指關於一法律行為或事實行為，對於其構成要件之掌握或 事實之評價，分別有不同法律規範對其具有法律效果或公權力制裁之情形。重點 在於，法律競合產生之主體係「同一法律行為或事實行為」，而非同一法律或事 實之角色或地位。亦即經濟部所稱勞工董事所衍生之法律競合問題，僅係對勞工 董事之雙重身分之誤解，並未意識到法律競合之主體乃具體之法律行為或事實行 為。再者，實踐上因我國現行法制本身即具有清楚之處理模式，是並不存在具有 法律競合疑慮之法律行為或事實行為，因勞工之身分係基於勞動契約，而工作環 境則為企業或廠場，其依據之法制多為勞基法；董事則為企業機構之合意集體機 構中之一環，法律基礎則為公司法，二者本質上即有差異，而勞工董事之權利義 務亦依所涉事件不同而適用不同之法律29。
針對勞工董事之身分競合，勞委會亦曾對勞工董事之身分做出界定，其於台
（89）勞資二字第 0042382 號函中表示：
(一) 國營事業管理法第 35 條有關勞工董事之規定，為政府勞動政策中產業 民主具體表現；工會會員依法出任勞工董事，係承工會之意旨參與經營，
反映勞動基層之意見，其屬性與純然為出資人之董事有所不同，亦與 (2010 年修法前)工會法第 13 條所規範之「代表雇方行使管理權之各級 業務行政主管人員」不同。
(二) 勞工受僱國營事業，依勞動契約形成勞雇關係，勞基法等相關法規為其 基本法律規範，如因政策並依國營事業管理法兼任公股董事，其行使董
29 林佳和，黃世鑫主持，同前揭註 23，頁 27。
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事職權之法律規範為公司法，兩者間並無法律競合情形。亦即依國營事 業管理法第35 條規定所產生之勞工董事，繼續具有工會會員身分，並 不違反工會法第13 條之規定。
由該函可知，勞委會亦認為勞工董事制度，並無造成公司法與工會法及勞基 法之競合。關於工會法之競合，舊工會法第13 條之目的係基於維護「工會之獨 立自主性」及「會員之單一性」，避免因管理者之加入使企業工會或廠場工會成 為閹雞工會30，整體工會制度之設計亦是以「工會獨立自主性」為核心。換言之，
在工會獨立自主性受到保障之前提下，容許企業之管理階層加入工會亦非不可行 之作法，而2010 年新修正之工會法第 14 條但書亦呼應前揭說法，使工會得透過
在工會獨立自主性受到保障之前提下，容許企業之管理階層加入工會亦非不可行 之作法，而2010 年新修正之工會法第 14 條但書亦呼應前揭說法，使工會得透過