第五章 法域競爭的大時代
第三節 公共政策與公共選擇理論
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第三節 公共政策與公共選擇理論
第一項 公共政策的形成
一般而言，公共政策的制訂是為了解決公共問題或滿足公眾要求，並且通常 是由政府機關中具有決策權者所制訂的，主要係指行政部門與立法部門的決策者。
在許多情況下，公共問題受到政府部門決策者的關注，並非來自政治壓力或是隨 興所致，而是因為某種系統性的指標（indicators）顯示某項問題已經存在365。
公共政策研究者廣泛借用理性選擇理論，在純粹的理性世界，政策選擇是客 觀而有效率地作出。政策制定者會辨識問題，搜尋所有可能的替代方案去處理問 題，衡量每一個方案的利弊，選擇最有效率及有效果的方案。可是大部份的政策 學者承認這樣的決策模型很不現實，欠缺這種理性的理想最少基於兩個原因：政 治性與實務性。在政治層面上，公民傾向對政策困境祈求一個即時的解決方案，
這就壓縮了政策制定者的時間空間，這不單限制了時間，也限制了他們集結其他 所需資源的能力（人力、資訊等）來作出完全理性的決策。在實務構面上，大部 分政策議題的複雜性，以及人類有限的認知能力使全然的理性選擇變得不可能。
這並不是指政策決定是不理性的。很多政策學者都同意政策制定者最少是有理性 的意圖，就是他們的決策是目標導向，他們是企圖達成那些目標而作出選擇（不 管目標是個人的、政治的、實用的或其中之混合）。但在這個架構下，出現另外 一個問題，由於理性選擇理論是基於方法學的個人主義，但公共政策的作出是為 了促進公共利益，而非僅是決策者之個人利益。什麼能造成政策制定者忽視自己 的利益，改而選擇追尋更佳的公共政策？對某些人而言，答案是制度（instiutions）。
制度性的規則形塑政策決定及能解決由理性選擇架構中呈現出來的集體行動的 困境。透過制度安排，就有可能改變個人行為。如果公共組織正在產生無效率及 無效益的政策，那麼一個解決辦法就是重新設計制度。最終，這不是個別政策行
365 吳定，公共政策，頁 103，2017 年 6 月。
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在亞當．史密斯（Adam Smith）之前，自柏拉圖及亞里斯多德時代開始，政 治科學被認為是單純地產生道德上正確的政策。個人－無論是商人、公僕、政治
（public choice theory）369，這是一種以現代經濟學方法分析民選政府所面臨各 項問題的學科，屬於政治經濟學的範疇。隨著公共選擇學會（Public Choice Society）
366 凱文．史密斯 (KEVIN B.SMITH) 及克里斯多福．拉瑞瑪 (CHRISTOPHER W.LARIMER) 著，蘇偉 業譯，公共政策入門，頁40-41，2016 年 9 月。
367 GORDON TULLOCK,ARTHUR SELDON &GORDON L.BRADY, GOVERNMENT FAILURE: A PRIMER IN PUBLIC CHOICE, 3-4. (2002)
368 “bifurcation of the individual psyche”, see id, at 5.
369 某些書籍及文章將 James M. Buchanan 稱之為「公共選擇理論之父」，不過Charles K. Rowley 認為，英國學者Duncan Black 早在 1948 年開始發表系列文章，並於 1958 年出版 The Theory of Committees and Elections，其研究及發表早於 James M. Buchanan，故有學者認為 Duncan Black 才是真正提出公共選擇理論創見者。參見Charles K. Rowley, Duncan Black (1908–1991), in READINGS IN PUBLIC CHOICE AND CONSTITUTIONAL POLITICAL ECONOMY, 82 (Rowley, Charles &
Schneider, Friedrich eds., 2002).
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組織在一九六四年於美國成立，公共選擇理論的發展也隨之加快。公共選擇學會 定期發行一份名為公共選擇（Public Choice）的學術期刊，並且每年舉行學術討 論會供經濟學者與政治學者進行意見交流370。一九八六年諾貝爾經濟學獎頒給公 共選擇理論大師詹姆斯‧M‧布坎南（James M. Buchanan），更使得公共選擇 理論成為討論公共政策時不能忽視的理論基礎。
公共選擇理論研究選民、政治人物、以及政府官員們的行為，假設他們都是 出於私利而採取行動的個人，以此研究他們在民主體制或其他類似的社會體制下 進行的互動。套用諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯‧M‧布坎南的用語，公共選擇理 論是一種「不帶遐想的政治研究」（Politics without Romance），而它的範圍與方 法可以簡單定義如下：
“公共選擇理論基本上運用經濟學所發展出來複雜的工具與方法，來研究政 府、公部門、或公共經濟的相關議題，正如經濟學的研究一般，這種研究途徑，
試圖在政府部門個別行動者（包括選民、候選人、代議士、政黨及其領導人、官 僚等公共選擇過程中可能的 “角色”）及個人所能觀察到公共集體產出之間作一 種連結，公共選擇理論為我們了解與解釋政府部門當中，複雜的制度性互動提供 了一個途徑371。”
由於公共選擇理論問世已有七十年，累積的論述及原理原則數量相當龐大，
本節將就影響公共政策的三大力量－選民、政府外部的參與者、及政府內部官僚 體系的運作，提出進一步討論。
第三項 理性無知的選民
公共選擇理論是以研究對民主政治中選舉行為的實證研究開始的。在選擇私 人商品及服務時，個人因為必須直接承受其選擇的後果，因此在做成選購商品或 服務的決策時，會盡力蒐集相關資訊。例如購買一部車時，買方會投入一定的時
370 公共選擇學會首任主席即為 James M. Buchanan，每年舉辦的公共選擇年會是經濟學者和政治 學者間重要的意見交流活動，參見該學會網站https://publicchoicesociety.org/ 。
371 陳敦源，為公共選擇辯護：論公共選擇理論與「公共性」議題在行政學中的相容性，行政暨 政策學報，40 期，2005 年 6 月，頁 6。
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間和資源去了解可能購買的車型、配備、年份及價格，因為他知道一個錯誤決策 將會直接影響他的金錢、便利及舒適。但是在民主政體中，由於每個選民都理解 他投下的一票對於選舉的結果是微不足道的。但是如果個別選民要充分了解選舉 的候選人和議題，需要消耗自己更多的時間及資源。在投入很多也幾乎沒有所得 的情況下，選民會理性的選擇對於政治事務保持無知，甚至不參與投票。
早在一九五○年代，學者安東尼．唐斯（Anthony Downs）就提出「理性無 知」（rational ignorance）的概念，如果個人蒐集政治資訊的成本不為零，個人就 會依照各自的效用函數，選擇在某些議題上保持無知，改由領導者、傳播媒體尋 找成本較低廉的資訊，作為自己決策的參考，而選舉的參與上，公共選擇學派提 出「人為何投票」的議題，充分展現參與的集體行動與參與成本問題。換句話說，
一個人要成為積極參與的公民，是必須付出經濟上的代價，事實上，對於公共事 務的參與，人們也常存在 「搭便車」（free-riding）的想法，他人在公共事務上 的付出（如熱心公寓大廈管理的事務），其利益是沒有排他性的372。
民選政治人物也知道這樣的情況，所以他們會致力於將政策設計為簡單的架 構，以符合選民理性無知的特性。因為選民們傾向於忽略錯綜複雜的關聯事務，
政治人物會直接訴求簡單的解決方案，至於這些政策是否會損害選民的利益，選 民並沒有意願也沒有能力分辨。其所造成的結果是，政治人物往往從與事實無關 的論述得到利益，只要這些論述能得到群眾的掌聲即可373。
第四項 政府外部的參與者－利益團體
在選民具有理性無知的特性下，政治人物使用簡單直接的政策口號，就可以
372 同前註，頁 24-25。
373 例如在國、內外都備受爭議的最低工資議題就是一個重要的例子。許多研究均顯示，提高最 低工資將會傷害社會上勞動貢獻的底層人群，因為其工作能力所產出的貢獻低於雇主依法律 應支付的最低工資，如果將最低工資提高，勞動貢獻度較低的人群將難以得到被雇用的機會，
雖然大部份的選民薪資所得高於被調整後的最低工資，調高最低工資對他們而言並無影響，
但這些複雜的論述選民們並不會投入時間及精神去了解，政治人物只要用簡單的道德口號如
「保護勞工」來主張提高最低工資及自己的道德高度，就很容易獲得廣大的支持。參見Guido Pincione & Fernando R. Tesón, Rational Ignorance and Political Morality, 72(1), PHILOS.
PHENOMENOL.RES., 72-73 (2006).
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處理與選民間的互動，甚至取得足夠當選的票數。但是簡單易懂的口號如何轉化 為具體、複雜、且可執行的政策呢？除了選民之外，政府外部有一些群體甚至個 人，對於公共政策最重要的外部因素，一般認為以利益團體為首。茲說明如下：
一、利益團體的定義
「利益團體」一詞迄今為止並無明確定義，舉例來說，在民主政治制度中，
最大而單一的主要利益團體就是工商企業，但它卻不是尋常意義中的團體。更深 入來看，在公司組織中，代表其對外發表意見的董事或經理人，其政治見解未必 與廣大的股東及員工相同，各種工商團體、公會、協會等等的情況也是類似。甚 至在某些政策制訂的過程中，履行一般所謂利益團體活動之參與者乃是「個人」， 而根本不是團體，尤其某些相當富有或具有高度社會地位的個別私人，其政治活 動的影響力與利益團體幾乎不相上下。這些人的做法就如同利益團體一樣，利用 資金及聲音，將公共政策拉向他們所期望的方向。此外，民選的或任命的政府官 員也可能組成非正式的利益團體，達到某種影響力374。
二、利益團體的功能
由於一般民眾對於公共政策的搭便車心態，非政府官員組成的利益團體活動 對於政策的形成確實也有一定的貢獻。一般言之，利益團體在政策運作過程中，
具有以下數項積極的功能：
1. 澄清及明示民眾的需要；
2. 提出各項替選方案；
3. 監測政府治理；
4. 參與問題解決過程的互動；及 5. 聯盟建立的功能375。
374 吳定，同註 365，頁 53-54。
375 吳定，同註 365，頁 55-57。
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這些功能對於政治人物和官員了解民眾意見，以納入政策考量，確實有所助 益。
三、利益團體影響力的來源
非政府性的利益團體影響力的來源，大致有下列幾項：
非政府性的利益團體影響力的來源，大致有下列幾項：