我國現行公務人員考績制度之疑義

第八節 我國現行公務人員考績制度之疑義

考績目的係採行絕對標準或目標考評等「非競爭性」考績制度設計，

考績應沒有所謂同官等比較，或甲等第比例限制等問題。因為在「非 競爭性」的原則下，考績對象是個人，比較的客體是自己過去的績效。

而另一方向，若考績目的係採相對標準考評「競爭性」的考績制度設 計，必須要有比較基礎，這種比較可能單位內個人與個人間比較或同 職等、同官等間做比較，甚或不同單位間做比較。現行考績法對於考 績制度的目的定位，乃是「綜覈名實、信賞必罰」，其目的究竟是為 了考評公務人員個人的過去表現，還是評鑑其未來發展潛能?究竟著 重行政性功能?抑或發展性目的?現行公務人員考績講究公平性，績效 衡量的對象係以全體公務人員為比較的範圍，而非以單位或機關為比 較範圍。其做法雖可增加公務人員心理上的公平感受，但容易產生績 效衡量上的問題。而以單位或機關為比較範圍，雖容易使不同機關或 單位部屬產生不公平的感受，但卻較能提升考績的效度，也較易根據 機關的特性訂定績效指標⁸²。現行考績的評量項目包括工作、操行、

學識、才能四項，係以個人人格特質為主，在學理上屬於「個人導向 的評量制度」(person-basedrating system)，相較於「績效導向的 評量制度」(performance-based ratingsystem)係根據過去所建立之 行為與標準來衡量部屬之行為而言，前者固然較為簡便且節省經費，

但也比較沒有信度和效度，無法直接做為改變行為、提升團隊績效的 工具。考績的本質在於績效的評估，且其目的又是為了提升生產力，

促進組織目標的達成，因此未來在衡量方法上，可以目標管理方式，

增加多元參與的評估設計，以增加考績的正確性與客觀性。我國考績 法制將公務人員視為具同質性的整體，因此在制度設計也採取由上而 下的途徑，確保不同機關的成員，均在相同之條件與標準下辦理考 績，以減少不同機關之間的差異性，因此賦予各機關的權限與彈性因 而限縮。所以，機關主管在這套制度運作下，無法利用考績作為領導 統御的工具，以致考績和領導兩者脫鉤，考核與激勵無法連結，如此 將影響組織的績效與發展，同時也將無法凸顯各機關的差異性⁸³。 即便是同一機關組織的成員，亦不可能每個職位工作性質均相 同，公務人員水平之間有專業背景（職業）之不同，垂直之間又有官、

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81 參許世雨等譯，人力資源管理，台北：五南圖書，2002 年 1 月，頁 326。

82 參余致力、蔡宗珍、陳志瑋等著，公務人員考績制度的問題與對策，人事行政，第 138 期，2002 年 3 月，頁 11~24。 

83 參余致力、蔡宗珍、陳志瑋等著，公務人員考績制度的問題與對策，人事行政，第 138 期，2002 年 3 月，頁 18。 

職等職務之不同，鑑於每個成員所扮演的角色有別，對其工作表現之 考評方法亦會有所不同。是以，欲使考績制度發揮應有功能，考評應 視任職人員所具備之知能與個人屬性不同而異其規定，除必須考慮

「職務性質」、「職位高低」外，尚須配合工作性質、繁簡難易、責 任輕重、資格高低等條件給予多元的考評項目方妥。然公務人員考績 法第五條規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、

操行、學識、才能行之。前項考核之細目，由銓敘機關訂定。但性質 特殊職務之考核得視各職務需要，由各機關訂定，並送銓敘機關備 查。」依此一條文觀之，並未明文規定考評因素應依一般「職務性質」

或「職位高低」不同而異其規定。在實務上，雖有部分機關依上開規 定自行訂定公務人員考核細目表，惟其考核之細目仍適用於機關之所 有職務，並未依職務性質(專業性、主管與非主管)或職位高低而異其 規定，此皆係造成考績結果無法正確、難以發揮考績功能的主要原 因。這種「一表適用」的狀況，導致考績結果缺乏內容效度。另就「工 作」一項，因為每個機關的屬性、職掌、作業流程都不相同，如果一 定要訂定相同的評分細項，一來這些細項必須高度抽象化，不符合組 織的現實與需要；二者失去彈性，管理者沒有變通的空間。

公務人員考績法第五條規定：「年終考績應以平時考核為依據。

平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」同法第六條第二項規 定：「考列甲等之條件，應於施行細則中明定之。」揆其意旨，可知 年終考績有平時考核及考列甲等的條件二套標準。但由於現今考列甲 等之積極條件與消極條件，並非全然以平時考核為基礎，因此，易產 生年終考績究應以平時考核或條件為決定基礎之疑義。按現行公務人 員考績法雖然規定年終考績以平時考核為依據，且平時考核獎懲應併 入年終考績增減總分，即嘉獎或申誡一次者，於年終辦理考績時增減 其總分一分；記功或記過一次者，增減其總分三分；記一大功或一大 過者，增減其總分九分；對平時考核獎懲互相抵銷後，累積達某些程 度者，又有考列某些等第之限制。一般而言，平時考核因可督促公務 人員平時努力工作，以爭取獎勵、避免懲處，故在辦理年終考績時應 有舉足輕重之份量。然事實上，由於公務人員考績法中另有考列甲等 之特殊與一般條件之規定，凡只要具備特殊條件一目或一般條件二目 者得考列甲等，而非全憑平時考核之良窳決定考績分數。是以，各機 關於年終辦理公務人員考績時，往往先由各級主管人員先行決定考列 甲等或乙等對象後，再予以評定其考績分數。是以，持平而論，各機 關於年終辦理考績作業時，「平時考核」是項工作並未獲得應有的尊 重。且倘若平時考核分數係確實累計於年終考績中計分，則依常理而 言，平時考核獎勵愈多者，表現於年終考績分數上理應愈高方屬合 理。惟實務上並非如此，多有平時考核優良、獎勵豐碩者，於年終辦

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理考績扣除其應增加的分數後，所得分數反不如平時獎勵較少者，甚 且考績結果還不如獎勵少者，何以如此呢？究其原因，應與考績制度 本身設計不當與各機關對於平時考核是項工作之執行並未能有效具 體落實所致（或謂主管職務繁忙或對該項考核工作不重視，使平時考 核流於形式，致單位主管年終打考績時易憑個人主觀印象來考評⁸⁴），

遂使平時考核之工作徒留形式而未見實益。準此，平時考核表之設計 與落實執行是有其必要性，如此配套措施，方能使二者相輔相成，以 提高公務人員的服務品質與績效。

本法第二十條規定，辦理考績人員對考績過程應嚴守祕密，原有 避免關說與困擾的用意，希望辦理考績人員在沒有壓力的情況下，做 出客觀公正的考績結果。但這樣的作法會出現幾個問題。第一，受考 核者無法從考績過程中獲得有關工作付出的回饋；第二，缺乏透明化 的結果，將無法符合程序正義的要求，使受考核者以持平態度看待自 己的考績結果⁸⁵。考績作業採秘密方式，不僅事先不與受考核者商討 績效標準或考評因素，甚至規定辦理考績人員於考績過程中，如洩密 應按情節輕重予以懲處，致受考核者常質疑考績是否公正客觀，亦無 法透過考核加以改正自己的缺失，無法令受考核者坦然接受考績結 果。此外，考績係一個互動的過程，辦理考績過程中，讓部屬充分參 與，重視主管與部屬之溝通，對於考績功能之發揮將產生一定之作 用，同時和部屬討論工作所面對之問題;也向部屬說明組織目前可以 提供的資源以協助其未來發展目標，如此互動，可以讓部屬更加瞭解 組織未來的展望。由於現行考績方法僅係由主管單向考核，受考核者 無法參與，相對減低考績之客觀性，致使受考核者常質疑考績的公正 客觀，另一方面，受考核者無法透過考績了解自己工作上之缺失而及 時做修正，亦無從利用考績發展自我從事生涯規劃。

各機關辦理年終考績時應設考績委員會，依考績委員會組織規程 第二條規定，考績委員會置委員五人至二十一人，除本機關人事主管 人員為當然委員及票選委員外，餘由機關首長就本機關人員中指定 之，並指定一人為主席。委員中每滿三人應有一人由機關票選產生，

亦即委員每滿三人僅有票選委員一人，機關首長可以就本機關其他人 員指定為委員，委員會主席亦由機關首長指定之。由於票選委員係屬 少數且指定委員亦以主管居多，因此，在實際開會時，是否能在關鍵 時刻發揮影響力，令人質疑；另票選委員或非主管人員代表多缺乏為 同仁爭取權益的經驗，亦不瞭解其他單位同仁的表現情形，又如何能

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84 參戴燕珠，我國公共人事政策應用生涯發展理論之研究一考績訓練與升遷制度面檢視，國立政 冶大學，公共行政研究所，碩士論文，1998 年，頁 192。 

85 參余致力、蔡宗珍、陳志瑋等著，公務人員考績制度的問題與對策，人事行政，第 138 期，2002 年 3 月，頁 19。 

維護並爭取其權益？加上與會人員多為各單位主管，亦可能是現在或 未來的頂頭上司，因此，更不敢在會議上公正客觀的代表同仁充分發 言，致無法客觀公正發揮考績委員會應有的功能，使考績委員會形成

維護並爭取其權益？加上與會人員多為各單位主管，亦可能是現在或 未來的頂頭上司，因此，更不敢在會議上公正客觀的代表同仁充分發 言，致無法客觀公正發揮考績委員會應有的功能，使考績委員會形成