第三章、 農民工隨遷子女教育問題的制度性排斥
第一節、 戶籍制度
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上來看，戶籍制度和二元社會結構構成了制度性排斥的基礎。
因此，本章將先從戶籍制度著手，了解戶籍制度對中國城市社會制度帶來了 什麼影響？接著，再對受戶籍制度影響深遠同時又影響農民工隨遷子女教育困難 的義務教育體制、財政體制、管理體制相關制度性因素作一整理，瞭解為什麼在 同樣的政治制度和社會結構背景下，農民工隨遷子女的教育處境會與城市居民子 女存在顯著的差異。
第一節、戶籍制度
農民工隨遷子女上學難的問題主要肇因於戶籍制度排斥，表現在受義務教育 權上，就是非戶籍地戶口的居民不能享有與戶籍地居民同等的受義務教育權利，
再加上其他根植於戶籍制度的結構性排斥，每一項莫不影響到農民工箝制子女平 等受教育權的實現。
(一) 戶口制度起源
中國的戶籍制度有著悠久的歷史，起源非常地早，雖因朝代更迭，名稱有所 不同，但還是有紀錄地被使用和傳承下來，成為歷代統治者徵調賦役、落實行政 管理、實施和執行法律的主要依據，也是國家對農民實行道德教化、經濟剝削、
人身控制的重要途徑137。
中國現行的戶籍制度是在共產黨建立政權後，試圖通過一種有效的制度安排，
以便在社會中營造一種「人工維持的秩序」，以確保新興民族國家的安全和穩定138 所建立的，農村人口和城市人口在這之後始終被戶籍制度嚴格地劃分著。這套制 度依照個人出生地所在標誌身分，並且於城鄉之間形成二元結構。並且成為現今 中國許多社會問題的重要制度性根源。
1955年，中國政府建立了長期性的戶口登記制度，在那時，只有地主和假釋 的罪犯變更居住地時需要登記139。但是到了20世紀60年代，大躍進和造成至少三 千萬人喪生的大饑荒之後，再加上大規模農村人口流入城市，許多城鎮和工礦企 業不堪負荷，為了怕糧食短缺的問題影響到城市居民，政府開始加強戶口管制，
並且嚴格控制人口流動，包括城鄉遷移140。如果從重工業優先發展戰略來看的話，
137 陸益龍，《超越戶口---解讀中國戶籍制度》，北京：中國社會科學出版社，2004 年，p.16。
138 柯爾曼(J.S Coleman) 著，鄧方譯，《社會理論的基礎(上)》，北京：社會科學文獻出版社，1990 年，p.92。
139 趙耀輝、劉啟明，〈中國城鄉遷移的歷史研究：1949~1985〉，《中國人口科學》，1997 年第 2 期，pp.26-35。
140 同上註。
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城鄉分割存在著比食品匱乏更深刻的原因，即政府需要把農民束縛在土地上，以 使他們為工業部門提供廉價的農產品141。
中國的戶籍制度不僅僅只是對居民居住地的登記，而且還包含了對人口遷移、
資源和福利取得的規定等內容142。事實上，控制城鄉遷移的手段是全方位的，除 了戶籍制度之外，還配合了農村糧食統購統銷以及城市糧食等食品的定量供給等 制度綜合作用的結果143。農村人民公社制度的建立和城市手工業、工商業社會主 義改造也對戶籍制度最終實現其對農村---城市遷移的控制起到了重要作用144。其 中，人民公社制度和戶籍制度是最主要的兩個工具。在人民公社制度下，農民的 收入依賴於他們在集體農活中的日常參與；也就是說，每個農民成為一個集體生 產隊的一員，因此遷移的機會成本變得非常高。
透過戶籍制度，政府在城鎮分配工作和住房、配給食品和其他生活必需品。
這樣的政策下，一個沒有當地戶口的人幾乎不可能在城鎮地區生活下去145。趙耀 輝指出，改革之前存在三條基本的城鄉遷移途徑。第一是家庭團聚，如與配偶或 父母團聚；其二是城鎮單位的招工；最後是考上大學或者參軍。然而，通過這三 條途徑遷移是極其困難的。戶口制度嚴重地阻礙了中國的城市化進程146。 正是由於戶籍和基於戶籍的一系列相關政策建構，使戶籍性質蛻變為身分等 級，使得中國城鄉成為相對封閉、經濟社會制度各異的獨立體系，從而進一步在 制度上強化了中國近代以來形成的二元社會結構147。孫立平將之稱之為「行政主 導型二元結構」，也就是說，這種二元結構主要是由行政制度的因素建構起來的，
並直到今天對中國社會仍然存在影響148。 (二) 戶籍制度的鬆動與變革
20 世紀 80 年代，隨著農村和城市的改革，戶籍管理制度有所鬆動，農民得 到了進城就業的機會。1978 年開始的經濟體制改革，家庭聯產承包責任制代替 了集體生產隊制度，提高了勞動生產率，而生產率的增長使得城鎮自由市場的食 品充足，最終導致食品配給制度的取消149；同時，也產生了大量農村過剩勞動力，
使得城鄉遷移變成了可能。在城鎮地區，經濟特區的設立和發展，非國有部門的
141 林毅夫、蔡昉、李周，《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》，上海：人民出版社，1994 年，
pp.1-308。
142 陸藝龍，《戶籍制度---控制與社會差別》，北京：商務印書館，2003 年，pp.1-486。
143 同上註。
144 許欣欣，《當代中國社會結構變遷與流動》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，pp..318-327。
145 蔡昉，《民生經濟學---「三農」與就業問題的解析》，北京：社會科學文獻出版社，2005 年，
pp.1-317。
146 趙耀輝、劉啟明，〈中國城鄉遷移的歷史研究：1949-1985〉，《中國人口科學》，1997 年第 2 期，pp.26-35。
147 陸學藝，〈走出「城鄉分治、一國兩策」的困境〉，中國社會學網
http://theory.people.com.cn/BIG5/40764/55706/55707/3880176.html，2005 年 11 月 22 日。
148 孫立平，〈城鄉之間的「新二元結構」與農民工流動〉，《中國進城農民工的社會經濟分析》，
北京：社會科學文獻出版社，2003 年，pp.206-226。
149 Z. Yaohui, “Labor Migration and Earnings Differences: The Case of Rural China,” Economic Development and Cultural Change, Vol. 47, 1999, pp.768-782.
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擴張，城鎮就業政策的放鬆，這些都產生了對移民的需求150。同時，發展戰略從 資本密集型產業轉向勞動密集型產業也在城鎮地區創造了更多的就業崗位。
1984 年 1 月 1 日，中共中央發布《關於 1984 年農村工作的通知》，開始允 許農民在自籌資金、自理口糧的條件下，進入城鎮務工經商。之後，中國大陸政 府又進一步出台了一系列政策鼓勵農村勞動力的勞務輸出，使得戶籍制度的管理 逐漸鬆動，「民工潮」開始湧現。雖然國家在政策上對於農民工的限制有所鬆動，
但在1989 年 3、4 月間，由於民工的湧入引發了一系列交通運輸、社會治安...
等相關問題，再加上由於治理經濟環境、整頓經濟秩序造成了城市與鄉鎮企業就 業機會減少，農村勞動力的轉移和流動的空間縮小151，中國大陸於是下發了《關 於嚴格控制民工外出的緊急通知》和《關於進一步做好控制民工盲目外流的通知》， 加強對農民工盲目流動的管理。因此，在這個階段，國家對於農民工的流動還是 有所限制和約束，農民工的流動也主要以個體流動為主，農民工隨遷子女的教育 問題尚未受到關注，國家政策對此少有涉及。
1992年以後，中國大陸開始逐漸放寬農民進城務工的條件，由「控制盲目流 動」改為「鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動」152。也因此，90年代中期 以後，農民工開始大量地流入城市工作、生活，農民工流動「家庭化」比例提升，
使得流動人口中正值義務教育階段的兒童、少年人數越來越多，農民工隨遷子女 的教育問題於是開始浮出水面。
(三)義務教育體制
農民工隨遷子女教育公平問題的出現，與長期實行城鄉分割的戶籍制度密切 相關。戶籍制度是在計劃經濟體制下形成的，它的形成雖然有著特殊的歷史緣由，
甚至也有著特定的歷史價值與意義，但由此帶來的影響與作用卻非常地大，它以
「農業」和「非農業戶口」把中國公民分成標誌鮮明的兩大類別，也將城市兒童 與農村兒童割裂開來，連帶地影響了其他的制度運作，讓城鄉兒童在不同的財政 和教育制度架構中獲取不均等的教育資源。這種城鄉分制的戶籍制度反映在義務 教育上，就是農民工隨遷子女因為沒有城市戶口而無法獲得與城市兒童同樣的受 教育權利和服務。受戶籍制度的影響，中國大陸的義務教育體制對於農民工隨遷 子女上學並不友善。其中，義務教育體制裡面的就近入學制度以及升學制度造成 了農民工隨遷子女的「上學難」和「入學難」。
1.就近入學制度
中國大陸農民工隨遷子女的義務教育存在著居住權、戶籍權以及義務教育權 三種制度無法整合的問題。實行的是「戶籍管理學籍」的義務教育就學政策。根
150 蔡昉，《民生經濟學---「三農」與就業問題的解析》，北京：社會科學文獻出版社，2005 年，
pp.1-307。
151 姚洋，《轉軌中國：審視社會公正和平等》，北京：中國人民出版社，2004 年，p.310。
152 劉成斌、吳新慧，《留守與流動---農民工子女的教育選擇》，上海：交通大學出版社，2008 年，
p.101。
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據《中華人民共和國義務教育法》第九章第一條：「地方各級人民政府應當合理 設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。」這一規定，學生必須按照 戶籍所在地就近入學，教育經費的投入也必須按照本地戶籍學生的規模進行核 算。
體制的轉軌雖然讓農民工可以不受戶籍的限制合理的流動，但是其子女一旦 脫離農村，來到城市就學，就陷入了「兩不管」的境地，儘管享有在流入地的居 住權，但由於沒有流入地城市的戶口，流出地的教育經費無法隨之流轉投入，或 者因為各地城鄉差距較大產生教育經費不對等，流出地政府的資金不夠補助農民 工隨遷子女在流入地學校的成本。這樣就出現城市政府限制甚至拒絕農民工隨遷 子女入學的現象。
體制的轉軌雖然讓農民工可以不受戶籍的限制合理的流動，但是其子女一旦 脫離農村，來到城市就學，就陷入了「兩不管」的境地，儘管享有在流入地的居 住權，但由於沒有流入地城市的戶口，流出地的教育經費無法隨之流轉投入，或 者因為各地城鄉差距較大產生教育經費不對等，流出地政府的資金不夠補助農民 工隨遷子女在流入地學校的成本。這樣就出現城市政府限制甚至拒絕農民工隨遷 子女入學的現象。