第二章 農民工隨遷子女教育政策的發展與面臨的教育困難
第一節、 農民工子女義務教育政策演變
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第二章 農民工隨遷子女教育政策的發展與面臨的教育困難
現代社會的教育，具有提供弱勢者公平競爭、向上流動的機會，也具有提高 人類素養、穩定並提升社會環境的功能。也因此，致力於教育平等的實現一直是 各國政府所追求的目標。
美國著名社會科學家 Coleman 認為，教育公平可以分為四個層次：入學機 會均等，即是否所有人都有機會入學；參與教育過程的均等，即是否所有人都享 有同等質量的教育；教育結果的均等，即不同背景的學生是否都能在成績和升學 方面有大致相同的表現86。也就是人人是否都有相同的就學機會，並且在受教育 過程中平等享有師資、教學設備以及政府的撥款補助等。更進一步來說，教育機 會均等的對象「不因兒童的社會背景、性別、身體特徵而有所差異」，「不因社會 身分或經濟條件而有所差異」，「資賦優異、智能不足、身體或感官殘障學生，應 給予因材施教」；以及「不對學生之就學機會以性別、宗教、種族、社會地位或 其他條件之限制」等87。
和 Coleman 的論述做對照，農民工隨遷子女在就學過程中所遭遇的狀況可 以說完全沒有符合教育公平的原則。這一現象隨著中國大陸社會發展的加速和不 同地區之間、社會階層之間的差距拉大，進一步被突顯出來。隨著農民工「家庭 化」遷徙的情況提高，農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題也隨之而來，
並不斷擴大而上升為政策問題。因此，本文在第二章將先回顧自1996 年以來中 國大陸政府所發布的農民工隨遷子女教育相關政策，發覺公共政策當中的缺陷、
並對農民工隨遷子女在就學過程中所遭遇的困難與不平等作一分類和描述。
第一節、農民工子女義務教育政策演變
20世紀90年代中期以前，農民工隨遷子女的教育問題是沒有受到政府重視的，
相關政策法令付之闕如。1986年出臺的《中華人民共和國義務教育法》中並沒有 涉及非戶籍人口的義務教育問題，除了在1992年義務教育法實施細則第十四條中 提及：「適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級
86 J. S. Coleman, “The Concept of Equality of Educational Opportunity,” Harvard Education Review, Vol. 37, No. 1, 1968, pp. 7-22.
87 楊深坑，「重新省思教育不均等：弱勢者的教育」國際學術研討會計畫書，
http://web.nutn.edu.tw/gac610/download/doc/2008/2008%E6%95%99%E8%82%B2%E7%A4%BE%
E6%9C%83%E5%AD%B8%E5%AD%B8%E6%9C%83%E8%AB%96%E5%A3%87970530.pdf ， p.1，2010 年 9 月 22 日。
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教育主管部門或者縣級人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有關規定申請 借讀。」這一則，到1995年《中華人民共和國教育法》出臺的10年間，國家教育 行政部門雖然頒布了上百種政策法規，但沒有一個是針對城市流動人口子女義務 教育問題的88。直至1995年《中國教育報》報導流動人口子女教育問題開始受到 關注，再加上民工潮持續大量湧入各城市，政府才開始關注農民工隨遷子女的教 育問題，並於1996年開始出臺一系列相關的政策。
1996 年教育部(原國家教委)89印發了《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法
（試行）》。這是第一個專門針對農民工隨遷子女教育的政策；同時根據這個政 策在六區試行的結果，在1998 年，由教育部、公安部聯合頒發了《流動兒童少 年就學暫行辦法》。《辦法》規定，流動兒童少年就學形式，以在流入地全日制 公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、專門招收流動兒童少年的全日制公辦中 小學附屬教學班（組）或者簡易學校就讀。各地特別是流動人口集中的地方教委、
公安廳從實際出發制定實施細則。
屈智勇和王麗認為，出臺的這兩個政策在當時是具有積極性意義的，在一定
程度上打破了接受義務教育必須以戶籍所在地為主的規定，使農民工隨遷子女在 流入地接受教育有了政策依據。但遺憾的是，政策干預是有限的，它們遵循了城 鄉分割、歧視流動兒童的思路，目的在於限制兒童流動90。主要的原因在於這一 階段的政策還是非常嚴格地規定流出地政府必須嚴格控制義務教育階段的適齡 兒童外流，另外，「招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學，可依國家有關 規定收取借讀費」這一條政策91，也使得許多農民工隨遷子女因為高額的借讀費 而被排斥在公立學校的大門之外。
2001 年，中國進行教育改革，強調基礎教育和農村義務教育的重要性，並 明確提出義務教育堅持以政府辦學為主。因此，2001 年國務院印發了《關於基 礎教育改革與發展的決定》，裡頭提出了「要重視解決流動人口子女接受義務教 育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，採取多種形式，
依法保障流動人口子女接受義務教育的權利」的「兩為主」政策。明確了公辦學 校為農民工隨遷子女主要入學機構，還有流出地政府的責任。
2003 年 1 月 15 日，國務院辦公廳《關於做好農民進城務工就業管理和服務 工作的通知》第六條規定：「要保障農民工子女接受義務教育的權利。流入地政 府應採取多種形式，接收農民工子女在當地的全日制公辦中小學入學，在入學條 件等方面與當地學生一視同仁，不得違反國家規定亂收費，家庭經濟困難的學生 要酌情減免費用。要加強對社會力量興辦的農民工子女簡易學校的扶持，將其納 入當地教育發展規劃和體系，統一管理。簡易學校的辦學標準和審批辦法可適當
88 張斌賢，〈流動人口子女教育研究的現狀與趨勢〉，《清華大學教育研究》，2001 年第 4 期，p.4。
89 1985 年，中華人民共和國教育部改名為國家教育委員會，簡稱國家教委或教委。1998 年恢復 教育部名稱。
90 屈智勇、王麗，〈流動兒童義務教育和政策應對〉，《中國教育發展與政策三十年》，北京：社 會科學文獻出版社，2008 年，p.177。
91 1998 年《流動兒童少年就學暫行辦法》第十一條。
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放寬，但應消除衛生、安全等隱患，教師要取得相應任職資格。教育部門對簡易 學校要在師資力量、教學等方面給予積極指導，幫助完善辦學條件，逐步規範辦 學，不得採取簡單的關停辦法，造成農民工子女失學。流入地政府要專門安排一 部分經費，用於農民工子女就學工作。流出地政府要配合流入地政府安置農民工 子女入學，對返回原籍就學的，當地學校應當無條件接收，不得違規收費」。
2003 年 9 月 30 日，經國務院同意，國務院辦公廳轉發教育部、中央編辦、
公安部、發展改革委、財政部、勞動保障部《關於進一步做好進城務工就業農民 子女義務教育工作的意見》，並要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各 部委、各直屬機構認真貫徹執行。「進城務工就業農民流入地政府負責進城務工 就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。地方各級政府特別 是教育行政部門和全日制公辦中小學要建立完善保障進城務工就業農民子女接 受義務教育的工作制度和機制，使進城務工就業農民子女受教育環境得到明顯改 善，九年義務教育普及程度達到當地水準」。這項政策用流出地代替「戶籍所在 地」的提法，削弱「戶籍」帶來的制度性障礙。另外，《意見》在對流入地政府 約束的同時，對流出地政府所應承擔的責任和義務也做了明確的規定：「…流出 地政府要派出有關人員瞭解情況，配合流入地加強管理。外出務工就業農民子女 返回原籍就學，當地教育行政部門要指導並督促學校及時辦理入學等有關手續，
禁止收取任何費用」92。這種規定符合農民工子女流動性高的特點，使得農民工 隨遷子女在不同地方的學習得以銜接，對學籍的建立、延續和管理也起到非常大 的作用。
2004 年財政部下發的《關於規範收費管理促進農民增加收入的通知》規定：
「對在城市中小學就學的農民工子女，其負擔的學校收費項目和標準要與當地學 生一視同仁，除按照國家有關規定收取雜費、學費、住宿費和課本費外，一律不 得收取借讀費、擇校費用」。教育部同年也發布相關文件要求各地取消城市農民 工隨遷子女義務教育階段的借讀費。
2006 年 1 月，《國務院關於解決農民工問題的若干意見》第七條關於「切實 為農民工提供相關公共服務」中指出：「保障農民工子女平等接受義務教育。輸 入地政府要承擔起農民工同住子女義務教育的責任，將農民工子女義務教育納入 當地教育發展規劃，列入教育經費預算，以全日制公辦中小學為主接收農民工子 女入學，並按照實際在校人數撥付學校公用經費。城市公辦學校對農民工子女接 受義務教育要與當地學生在收費、管理等方面同等對待，不得違反國家規定向農 民工子女加收借讀費及其他任何費用。輸入地政府對委託承擔農民工子女義務教 育的民辦學校，要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導，提高辦學品質。
輸出地政府要解決好農民工托留在農村子女的教育問題」。進一步使農民工隨遷 子女義務教育經費的保障機制有法可依。
2006 年 6 月 29 日，十屆全國人大常委會第二十二次會議通過新修訂的《中 華人民共和國義務教育法》，2006 年 9 月 1 日正式實施。新義務教育法規定「凡
92 摘自《關於進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》第 7 條。
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具有中華人民工和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產 狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利」、「父母或其他法定監護
具有中華人民工和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產 狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利」、「父母或其他法定監護