第二章 農民工隨遷子女教育政策的發展與面臨的教育困難
第二節、 教育起點的困難
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第二節、教育起點的困難
教育起點的困難主要表現在入學機會的不平等，意即無法享有平等的教育權 利。回顧中華人民共和國政府30 年來關於農民工隨遷子女教育的相關政策，1986 年，中國大陸政府頒布了《中華人民共和國》義務教育法，和台灣一樣實施九年 的義務教育制度，以確保每一個兒童就學機會的平等。然而，「流動兒童上學難」、
「流動兒童教育狀況堪憂」等字眼卻還是常常出現在新聞評論和專家學者的研究 當中，可見農民工隨遷子女平等教育權利的落實依舊是不普及的，農民工隨遷子 女失學率高、不能適時入學、超齡入學、輟學率高…等問題突出。
據2003 年《讓我們共享揚光---中國九城市流動兒童狀況調查研究報告》指 出，農民工隨遷子女不能適齡入學的狀況尤為明顯：「在調查中，6 周歲兒童中 有46.9%沒有接受入學教育，超齡現象也比較嚴重。」、「調查中有近 20%的 9 周 歲的孩子還只上一、二年級，13 周歲和 14 周歲還在小學就讀的人佔相應年齡流 動兒童的31%和 10%」93。另外，同一篇報告的調查也發現，農民工隨遷子女中 在義務教育年齡有近10%處於失輟學狀態，近半數流動兒童不能適齡入學，在學 流動兒童的「超齡」現象存在。6 周歲流動兒童未入學的比例達 46.9%，9 周歲 和10 周歲還在上小學一、二年級的占相應年齡流動兒童的 19.7%和 4.6%，13 周 歲和14 周歲還在小學就讀的人占相應年齡流動兒童的 31%和 10%，流動在不同 程度地延誤了兒童的學業94。作者段成榮指出，在失學的12 到 14 周歲的流動兒 童中，有60%的人已經開始工作，這嚴重侵犯了兒童的基本權益。
綜合以上統計可以發現，農民工隨遷子女的教育起點並不平等，而造成這種 狀況的原因主要表現在以下方面：
(一)投入不足和教育資源分配不平等
‧「要重視解決流動人口子女接受義務教育問題
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以流入地區政府管理為主，以 全日制公辦中小學為主，採取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的 權利。」---《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》
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2001 年中國大陸基礎教育工作會議明確提出基礎教育管理體制，實行「在 國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制」95。根據上述法 律條文，中國義務教育財政體制的基本格局得以確立。其重要特點是在國務院領93 張黎明、趙順義主編《讓我們共享揚光---中國九城市流動兒童狀況調查研究報告》，北京：人 民教育出版社，2003 年，pp.133-157。
94 同上註。
95 中華人民共和國教育部政策研究與法制建設司，《現行教育法規與政策選編》，北京：教育科 學出版社，2002 年，pp.420-475。
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導下，明確提出加大中央及省級財政對義務教育的轉移支付力度，同時適當提高 義務教育管理的層級，實行縣級統籌，各級實行低重心的義務教育財政體制，及 基層地方政府成為籌措義務教育經費的主要責任者。在城市，義務教育以市或市 直轄區為單位組織，義務教育所需經費由市或市直轄區負擔。在農村，義務教育 以縣為單位組織，主要是由縣財政負責。
不過，由於政策並沒有詳細規定對於各地方政府的監督規則，以至於各地方 政府在戶籍、教育、醫療…等制度上大多只承認穩定居住在當地城市中的居民，
不願易承認流動的農民工，幾乎把全部公共教育資源都給了公立學校，而能夠享 用這些公立學校中資源的學生，也是以市民子女為主。另外，以接收家庭經濟狀 況較差的農民工隨遷子女為主的打工子弟學校，則由於未符當地辦學標準，沒有 合法地位，缺乏部門管理，同樣無法得到地方政府的支援，僅能靠收取不多的學 費維持運轉。
造成這種現象的主要原因在於，從20世紀80年代初期開始，中國大陸的經濟 運行體制發生了重大變化，開始實行財政分權。1982年，國務院頒布了《關於實 行劃分收支，分級包幹財政管理體制改革的決定》，將財政體制修正為「劃分稅 種，核定收支，分級包干」96，實行中央與地方財政分級管理的體制。體現了基 礎教育財政體制分權的特點，此一體制的核心思想有二：一是分級辦學，分級管 理；二是多管道籌措教育經費97。即基礎教育主要由市級以下政府舉辦，在農村 基本形成了縣辦高中，鄉辦初中，村辦小學的格局，並以國家財政撥款為主，輔 之以徵收用於教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社 會捐資集資和設立教育基金等多種管道籌措教育經費的體制98。
1986年，中國也以立法的型式正式在全國範圍內實施九年義務教育。同年頒 布《義務教育法》99，對義務教育財政體制的管理模式以法律形式與以規範。該 法第八條規定：「義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理。」
第十二條就經費籌措問題規定：「實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由 國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。...地方各級人民政府按照國務 院規定，在城鄉徵收教育事業費附加，主要用於實施義務教育。國家對經濟困難 地區實施義務教育的經費，予以補助。...國家在師資、財政等方面，幫助少數民 族地區實施義務教育」。
由於分級辦學，分級管理體制在設計時關注的焦點主要在於教育經費的總量 增長，在當時中央放權改革與農民收入增長較快的大背景下，確實促進了教育事 業的發展。不過，1994年，分稅制實施之後，地方的財政狀況發生變化，基層尤
96 林新發，〈大陸高等技職教育行政與經費政策之探討〉，《台北師院學報》，1998 年第 11 期，
pp.51-84。
97 杜育紅，〈關於新時期基礎教育財政體制改革的思考〉，《北京師範大學學報》，2003 年第 2 期，
p.54。
98 王善邁，〈中國義務教育財政制度改革構想〉，青島教育資訊網 http://www.qdedu.gov.cn/guihua2.htm，2003 年 10 月 21 日。
99 《中華人民共和國義務教育法》，1986 年。
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其是鄉鎮財力變得薄弱。教育資源的稀缺性，使得各地方政府在教育資源的分配 上也相對地傾斜，對於辦學條件差的學校或是較貧困、學習狀況較不好的學生，
人為地分等，給予不同的經費投入，這就造成「擇校」風氣的興盛。另外，為了 保障轄內居民的教育資源，不讓農民工隨遷子女入學共同瓜分稀少的教育資源，
學校也會對證件不齊全的學生設置入學登記的障礙。
再加上中國大陸政府在教育方面的財政投入上本就低於其他部門的預算，遲
至2010 年年初，教育部才在其官方網站公布了 2010 年度工作要點，表示「今年 要促進全國財政性教育經費佔GDP 比例 4%目標的實現」。但是，這個比例還是 遠低於其他開發中國家教育資源的分配。在這麼稀少的預算之內，同時又存在著 教育資源分配失衡的現象，層層苛扣下來，留給農民工隨遷子女的補助經費實際 上是非常少的。
雖然根據《九城市流動兒童狀況調查研究報告》100，已有81%在學的農民工 隨遷子女在公立學校就讀，這說明隨著政府政策的改進，公辦學校已成為農民工 隨遷子女入學問題上的主要管道。但調查也顯示，由於農民工隨遷子女的數量龐 大，經費和學校容量的不足，嚴重壓縮了學校接納農民工隨遷子女入學的比例和 機會101。
(二)跨地域流動與現行義務教育體制無法相協調
‧「流動兒童少年常住戶籍所在地政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外 流。凡常住戶籍所在地有監護條件的，應在常住戶籍所在地接受義務教育。限制 農民工子女進城就讀。」
---《流動兒童少年就學暫行辦法》第三條，
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‧「流動兒童少年就學形式，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民 辦學校及專門招收流動兒童少年的全日制公辦中小學附屬教學班（組）或簡易學 校。」
---《流動兒童少年就學暫行辦法》第四條，
1998
‧「要重視解決流動人口子女接受義務教育問題
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以流入地區政府管理為主，以 全日制公辦中小學為主，採取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的 權利。」---《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》
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‧「農民工子女上學以流入地公辦中小學為主」
100 張黎明、趙順義主編《讓我們共享揚光---中國九城市流動兒童狀況調查研究報告》，北京：人 民教育出版社，2003 年，pp.133-157。
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《關於進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》2003.9
長期以來，中國大陸在計畫經濟體制背景下建立起來的戶籍制度及其相關政 策所造成的城鄉分割，仍舊是農民工隨遷子女受教育問題無法有效改善的一個主 要原因。
1.流出地政府
以戶籍制度為基礎，兒童在出生後在當地戶籍進行登記，其相關的教育和衛 生、防疫資金皆由當地政府財政撥款。由於中國大陸現行義務教育制度是在國務 院領導下，實行「地方負責，分級管理，以縣為主」、「實施義務教育法，城市 以市或市轄區為單位組織進行，農村以縣為單位組織進行，並落實到鄉(鎮)」，
簡單來說，即基礎教育由縣、鄉財政來負責的教育體制。
在農村，義務教育經費由鄉(鎮)級人民政府以教育統籌的形式向農民徵收，
然而，在現實生活中，農民工隨遷子女離開農村時，其所繳納的教育統籌費用並 沒有隨著農民工的去向而流轉，義務教育的費用由原戶籍所在地政府負擔，流入 地政府並沒有為之編列相關的經費，所以農民工隨遷子女在流入地入學，並不享
然而，在現實生活中，農民工隨遷子女離開農村時，其所繳納的教育統籌費用並 沒有隨著農民工的去向而流轉，義務教育的費用由原戶籍所在地政府負擔，流入 地政府並沒有為之編列相關的經費，所以農民工隨遷子女在流入地入學，並不享