第三章、 農民工隨遷子女教育問題的制度性排斥
第二節、 財政撥款制度
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第二節、財政撥款制度
農民工隨遷子女不能享有公平義務教育體制的決定性因素之一還有中國大 陸的財政投入制度。根據目前中國大陸義務教育法的規定，義務教育財政體制是 由中央政府進行教育投資，而地方政府則主要執行管理職能，教育經費的來源主 要有五個方面，即政府財政預算內撥款、教育費附加、中小學校辦產業收入、學 生雜費收入和社會集資與捐資助學收入，其中前三項統稱為財政性經費。但是，
由於資源配置的不合理，政府對教育重視不足以及義務教育財政體制的分配不公，
以致農民工隨遷子女在義務教育經費上的短缺和一連串在就學上的問題。其中，
財政性經費投入不足是義務教育投資中最大的問題。
(一) 教育經費投入過低。
當代中國教育所面臨的首要具體問題是錢的問題。全國政協副主席孫孚凌指 出：「師資流失、設備簡陋、經費奇缺，是我國教育存在著的三大問題」157。 早 在1980 年，鄧小平在談及實現四個現代化必須具備的四個前提時就指出，「教科 文衛費用太少，不成比例」，然而，中國大陸國家財政對於教育的投資卻始終不 及投入其他部門的預算，教育撥款占財政支出的比例很低。
1983 年，在中國大陸中央政治局的要求下，「教育經費占國民生產總值合理 比例研究」的重大課題組運用聯合國教科文組織的統計數據，選擇了39 個國家 進行研究，其中包括15 個社會主義國家。1985 年，研究得出結論：「到2000 年，
中國政府教育支出占GDP 的比例應該是 3.87%」158。不過，到了2001 年時，中 國大陸公共教育經費卻仍僅占國民生產總值比例的3.19%159，財政預算內教育經 費撥款不只比例低，連改善增長的速度都很慢。
雖然隨著中國大陸對教育問題的逐漸重視，中央對於教育經費總量的投入，
國家財政性教育經費占國生產總值的比例快速增加，根據中國大陸教育部公佈的
《2008 年全國教育經費執行情況統計公告》160，2008 年教育經費總量已達到 14500.74 億元，占國內生產總值的比例為 3.48%，年均遞增達 0.2 個百分點，但 仍遠低於世界的平均水準161
157 張興杰，《跨世紀的憂患：影響中國穩定發展的主要社會問題》，廣州：廣州大學出版社，1998 年，p.378。
158 北京大學厲以寧教授、北京師範大學王善邁教授等 10 多位資深教育經濟學專家攜手開展這一 課題的研究。
159 孟旭、樊香蘭，〈我國基礎教育投資中存在的問題與建議〉，《中小學教育》，2003 年第 7 期，
p.16。
160 《2008 年全國教育經費執行情況統計公告》，中華人民共和國教育部網站 http://www.moe.edu.cn/，2010 年 5 月 16 日。
161 公共教育經費占國民生產總值的比重，世界平均水準為 4.9%，發達國家為 5.1%，欠發達國 家為4.1%。
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表 2、2005~2008 年全國教育經費投入統計
單位：億元，%
8418.84 9815.31 12148.07 14500.74
5161.08 6348.36 8280.21 10449.63
61.30 64.68 68.16 72.06
4665.69 5795.61 7654.91 9685.56
55.42 59.05 63.01 66.79
資料來源：周玲，〈2008 年全國及地方政府教育投入分析〉，《中國教育發展報告(2010)》，北京：社會科學文獻出版社，
2010 年，p.175。
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教育投入經費不足、分配不均，是長期以來導致中國大陸教育發展失衡的原 因。除了政府對於教育撥款的投入比例分配不公之外，在中西部貧困地區的學校 與東部富裕地區的學校之間也存在著不平衡。由於中國大陸31 個省(自治區、直 轄市)的經濟發展水平差異較大，中央政府對教育投入也存在明顯差異。地區經 濟越發達對教育的投入就越多，辦學條件也越好；反之，經濟落後地區對教育的 投入不足、師資素質較差、學校基礎建設相對薄弱。
以中國大陸普通小學生生均預算內教育事業費來看，2000 年時平均一人為 491.48 元，在大陸的東部地區，除了河北和海南省低於全國平均水平外，其餘各 省市：北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東和廣東都超過了全國 平均水平；而在大陸中部八省，則僅吉林和黑龍江省高於全國水平，其餘各省皆 低於生均教育事業費支出，其中，河南只有260.77 元為全國最低；在大陸西部 地區，則是除了西藏、雲南、內蒙古、青海、寧夏和新疆外，其餘各省：廣西、
重慶、四川、貴州、陜西和甘肅全部均低於全國平均水平164。到了2008 年，全 國普通小學生預算內教育事業費已達2757.53 元，撥款最高的上海已達 13016.1 元，最低的還是河南的1640.3 元，前者是後者的 7.94 倍。
近年來，雖然中國大陸政府已逐步提高教育財政性的投入，但是學校內部還 是存在亂收費的情況。對於中西部較偏遠的省分來說，由於分配到的金額仍不足 以支持其對省內學生義務教育經費的投入，在投入不足的情況下，學校為達到其 內部的資金需求而舉債，致使大部分學校負債，有的便因此將費用轉嫁到學生身 上；而在東部經濟較發達的地區，政府對教育的投入相對比較充足，但教育亂收 費仍屢屢發生，原因在於，有些「好」學校為迎合學生家長望子成龍的心裡，便 常借細目要求繳交額外的費用。雖然地方政府、教育主管部門皆知曉其行為，但 查處亂收費行為普遍存在調查難、取證難、處罰難的問題，處罰教育亂收費行為 的力度大大降低165。
164 王瓊芝、田漢族，〈義務教育財政轉移支付理論與實證研究〉，《中小學教育》，2003 年第 10 期，p.7。
165 同上註。
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圖 3、2008 年各級教育生均預算內教育事業費的地方差距
資料來源：周玲，〈2008 年全國及地方政府教育投入分析〉，《中國教育發展報告(2010)》，北京：社會科學文獻出版社，
2010 年 3 月，p.176。
2.城鄉不公
由於之前很長的一段時間，農村的義務教育經費主要由鄉鎮財政承擔，導致 財政承擔主體的重心過低。各地因經濟發展的差異直接影響到當地義務教育的發 展，經濟落後地區難以改變其落後的窘況。農村學校與城市學校之間經費投入和 辦學水準相差很大。
據《中國教育與人力資源問題報告》指出：小學教育階段生均經費的城鄉差 異十分顯著，農村教育經費嚴重不足。2000 年農村小學生均預算內經費全國平 均417.44 元，最高的上海市是 2606.27 元，最低的河南省是 227.2 元，相差約 11.5 倍。農村小學生均預算內公用經費全國平均24.11 元，10 元以下的有七個省、自 治區，最高的北京市是284.03 元，最低的湖北省是 5.13 元，相差 55 倍之多166。 2001 年農村小學生均經費支出 647.01 元，占全國平均數的 81.6%，農村小學生 均基建開支4.47 元，占全國平均數的 54.5%。1998 年至 2001 年，農村小學生均 經費與城鎮小學之比從1:1.21 擴大到 1:1.53167。省市自治區的農村小學，預算內 生均事業費最高與最低相差11 倍，預算內生均公用經費小學最低的僅為 5 元168。 由於城鄉發展的不均，直接導致了人口流動的無序性。子女教育是流動人口 在其流動過程中必須自覺或不自覺考慮的一個問題，人口是否流動、流動多久，
是舉家傾巢而動還是單身流動等，都會考慮到其子女能否在流入地得到所希望的
166 〈2001 年全國教育經費執行情況統計〉，中華人民共和國教育部http://www.edu.cn/，2010 年 5 月 16 日。
167 曲恒昌，〈借鑒他國經驗切實制止目前我國農村義務教育的滑波〉，《中校學教育》2003 年第 8 期，p.69。
168 王瓊芝、田漢族，〈義務教育財政轉移支付理論與實證研究〉，《中小學教育》，2003 年第 10 期，p.7。
13016.1 15473.6 14964.9
24380.4
1640.03 2310.83 1857.39 3713.46 0
5000 10000 15000 20000 25000 30000
普通小學 普通初中 普通高中 普通高校
最高省份 最低省份 單位：元
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教育169。作為理性行動者，當農民工通過比較發現，一地擁有較高教育水平，但 費用較低於其他一些相對貧困地區，加上入學門檻降低，入學行政手續成本也降 低甚至是取消的，農民工及其子女便會迅速地向此地區流動，有的甚至還帶來了 親戚友鄰，與此帶來的混亂與財政壓力勢必給地方政府帶來不小的負擔。
(三)農民工子女義務教育經費缺乏保障
義務教育法修訂草案認為：「義務教育是普惠性教育，每個適齡兒童、少年 都應當享有平等的接受義務教育的權利，應把解決義務教育資源配置不合理問題 作為重點之一」。但是這個修訂草案，主要針對的是城鄉以及地區之間教育資源 分配不合理，對公辦教育與民辦教育之間的資源差異，沒有提出任何解決。
由於農民工子女離開戶籍所在地，無法享受到流出地的教育經費；而且農民 工子女的流動性特點，又使他們難以被納入到流入地常規的經費預算統計口徑之 內，使其義務教育經費來源缺乏保障。所以，很多農民工隨遷子女只能選擇到收 費低廉的打工子弟學校就讀。但是，現在很多地方都是通過專項經費支出的辦法 來解決流動人口子女的義務教育經費問題，對於公辦學校和打工子弟學校內就讀 農民工隨遷子女的經費補助，也有高低資源差異。這種把農民工子女義務教育經 費單列的方式，缺乏制度保障，也增加了教育經費獲得的隨意性。