第三章、 農民工隨遷子女教育問題的制度性排斥
第三節、 管理體制的缺陷
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教育169。作為理性行動者，當農民工通過比較發現，一地擁有較高教育水平，但 費用較低於其他一些相對貧困地區，加上入學門檻降低，入學行政手續成本也降 低甚至是取消的，農民工及其子女便會迅速地向此地區流動，有的甚至還帶來了 親戚友鄰，與此帶來的混亂與財政壓力勢必給地方政府帶來不小的負擔。
(三)農民工子女義務教育經費缺乏保障
義務教育法修訂草案認為：「義務教育是普惠性教育，每個適齡兒童、少年 都應當享有平等的接受義務教育的權利，應把解決義務教育資源配置不合理問題 作為重點之一」。但是這個修訂草案，主要針對的是城鄉以及地區之間教育資源 分配不合理，對公辦教育與民辦教育之間的資源差異，沒有提出任何解決。
由於農民工子女離開戶籍所在地，無法享受到流出地的教育經費；而且農民 工子女的流動性特點，又使他們難以被納入到流入地常規的經費預算統計口徑之 內，使其義務教育經費來源缺乏保障。所以，很多農民工隨遷子女只能選擇到收 費低廉的打工子弟學校就讀。但是，現在很多地方都是通過專項經費支出的辦法 來解決流動人口子女的義務教育經費問題，對於公辦學校和打工子弟學校內就讀 農民工隨遷子女的經費補助，也有高低資源差異。這種把農民工子女義務教育經 費單列的方式，缺乏制度保障，也增加了教育經費獲得的隨意性。
第三節、管理體制的缺陷
中央政府和地方政府是一個國家內部對國家結構形式的再劃分。自從國家產 生以來，權力就在不同的層次和方向上作水平或垂直的分佈，中央和地方政府各 在政策的每個階段握有一定力量。因此，分析農民工隨遷子女義務教育管理體制，
應該對中國大陸中央及地方政府都探討，才能理解究竟哪一個階段發生了問題，
導致農民工隨遷子女教育的困難。
(一)中央政府
教育政策不只是理性行政決策的單純結果，更是不同利益和政治權力競爭的 過程和產物170，其制定的過程牽涉到各種層面的需求與利益，決策者常在效率、
自由、卓越、公平等方面縱橫捭闔，希望力求各方的平衡，尋求最大的公約數，
169 周佳，《教育政策執行研究---以進城就業農民工子女義務教育政策執行為例》，北京：教育科 學出版社，2007 年，p.101。
170 王慧蘭，〈教育政策社會學初探〉，《教育研究資訊》，1999 年第 7 卷第 3 期，pp.87-108。
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以提高教育品質為追求目標171。在這樣一個動態的過程當中，中央政府在教育政 策的制定階段占有重要的地位，由政府對被認知的問題，制定將來主要行動的指 針，以利根據指針經由最有可能的途徑，達成公眾所企盼的目標172。基本上，當 決策分析人員在從事政策問題分析、相關資料蒐集、解決方案的設計、以及方案 評估、比較及選擇時，必須透過決策途徑方能制定完善政策，但是政策制定決策 途徑依其理論的不同，有不同的決策途徑。影響教育政策制定的因素包括：政府 內部(如行政機關、文官人員、國會)及政府外部之參與者(如利益團體、學術研究 單位、選舉與政黨、民意及媒體等)173。顯見，影響教育政策制定的因素，也有 許多是不可見的，為各方角力妥協的結果。
1.價值選擇趨向
價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上做出的一種集體選擇或 政府選擇，它蘊含著政策制定者對於政策的期望或價值追求。而作為一種選擇性 行為，它追求效用的最大化，雖然會給一部分社會成員帶來利益，卻會對另一部 分社會成員帶來損害。從此看20世紀50年代中期開始建立的城鄉分野的戶籍制度，
戶籍制度讓大多數農民生活在農村從而保證了城市人口糧食供應的充裕，是以有 人認為戶籍制度在本質上就是對於城市和農村勞動力資源的一種配置。
任何一項社會政策的出台都會帶著政府明顯的社會態度，中國大陸政府部門 早年為了配合市場經濟體制，政策多偏重在經濟發展、追求效率，忽略了社會發 展這一塊，對於教育政策缺乏前瞻性，甚至未多加以重視。從有關農民工隨遷子 女教育政策的文本中，常常發現「暫行」、「試點」、「試行」、「補充通知」、「意見」
等詞彙就可以了解，正是由於對教育政策缺乏全盤的重視，導致了政策上頻繁的 試錯以及資源的浪費。
雖然農民工隨遷子女教育政策發展過程是一個頻繁的試錯過程，但是不能否 認，關於農民工隨遷子女的教育政策正逐漸在演變當中。由於中國大陸政府努力 朝向公共服務型政府邁進，其政策目標的價值選擇就應當以公平為目標，通過各 種再分配手段，防止出現更嚴重的兩極分化，緩和各群體之間的矛盾，使得農民 工隨遷子女的教育政策出現新的契機。
2.政府內部的影響因素
中國大陸中央政府主導教育分權的政策、督導機制，強調地方負担財政責任，
並透過國務院政策文件，界定地方政府的角色和任務。對於教育政策合法化的過 程，佔有非常重要的地位，具有影響教育政策的實質權力。讓農民工隨遷子女能
171 謝金城，〈教育政策制定與執行之影響因素評析〉，
http://www.hcjh.tpc.edu.tw/master/edubook/a05.pdf，p.3，2010 年 10 月 6 日。
172 柯正峰，〈我國邁向學習社會政策制定之硏究 : 政策問題形成,政策規劃及政策合法化探討〉，
《國立台灣師範大學社會教育硏究所博士論文》，1999 年，pp.301-322。
173 J.W. Kingdon, AGENDAS, ALTERMATIVES AND PUBLIC POLICIES, New York: Harper Collins, 1984, pp.1-240.
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和市民子女享有平等的受教育權、享受社會資源的公平分配是最基本的要求。但 是，中國大陸政府實際上不是一個完整的實體，在功能上相互分割，出現高度的 府際與部際利益衝突，中央行政機關決策過程是較為隱密的，甚少向外界公開其 內部政策思維和決策歷程的消息，雖可能有立場不一致的許多政府外部因素發揮 影響力，像是利益團體、學術研究單位、媒體、選舉與政黨、以及民意等等，但 是在中國大陸，政策的制定主要還是以政府內部的力量為首，「人治」色彩相當 濃厚。而在這樣一個過程當中，就可能涉及到利益分配的問題。
在依然是不完全競爭市場的中國，官僚部門是最大的利益團體，相關部門在 鞏固自身的「勢力範圍」後，為獲得更多的利益，往往會將勢力延伸至其他部門，
進而產生利益衝突174。再加上多年以來，中國大陸政府以推動經濟發展作為最主 要的發展目標，長期充當了經濟建設主體和投資主體的角色，對於官員政績的考 核也因此較看重在國家國力、經濟發展的增長速度這一塊。因此，政府的社會服 務功能受到抑制，難以發揮保護弱勢群體的作用；再加上行政機關是科層體制，
行政首長對政策決定有重大的影響力，部屬僅能服從，形成從上到下連成一氣的 狀況，對於教育這一塊，便很少有人會去關注、為之加以發聲。
(二) 地方政府
從社會組織制度與社會結構來看，中國大陸中央政府統籌全國的宏觀政策導 向，而地方政府則在受中央政策調控、及督導下負責銜接中央的政策，並在政策 執行這一環節扮演重要的角色。政策的執行是政府公共管理活動的中心環節，是 實現政策目標最直接、最重要、最經常的活動，從根本上決定了政策問題是否能 解決、政策方案能否實現以及解決和實現的程度和範圍175。
中國的地方政府在政策執行上享有一定的空間，用集權的方式管理地方的教 育事業，低重心的義務教育承擔體制，使得地方政府必須負擔著大部份的財政責 任(義務教育: 78%由鄉鎮負擔、9%由縣負擔、11%由省負擔)。農民工隨遷子女 流入規模的龐大和一地教育資源的有限性，使得地方政府不可迴避地要面對農民 工隨遷子女的教育問題，以財政壓力為核心，去處理和協調兩者之間的矛盾與衝 突。所以，做為實際利益的主體與操作者，地方政府所做出的相關政策相對中央 宏觀政策而言，更必須要能結合當地的需求。
1.政策本身的因素
政策本身因素主要包括政策的合法性、合理性、協調性、穩定性、公平性以 及明晰性。亦即政策是否與現行的法律或法規的規定相牴觸；政策本身是否客觀、
在現實執行面上是否有可行性；政策是否模稜兩可、含糊不清；政策的相關配套
174 王信賢，〈傾斜的三角：當代中國社會問題與政策困境〉，《中國大陸研究》，第51 卷第 3 期，
2008 年 9 月，p.50。
175 金太軍，〈重視對公共政策執行的研究〉，《江蘇社會科學》，2001 年第 6 期，pp.58-59。
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是否協調；政策在其有效期限內是否處於穩定狀態176。
除了中央政策文本的不穩定性極高，易導致「朝令夕改」的現象，使得地方 政府在執行時無所適從、甚至產生資源浪費的狀況之外，地方政府執行中央政策 的過程中，會根據當地的實際情況，進行所謂的「調適性執行」。這一現象主要 體現為地方政府在執行中央政策時發生的行政自由裁量行為。行政自由裁量是
「政策制定者」將部分權威授予「執行者」自行決定的能力177。由於中央政府與 地方政府的領導所處的位置不同，考慮問題的角度不同，對利益的要求也不同，
兩者之間很容易產生利益的矛盾。2003年中國大陸政府提出「服務型政府」為目 標，但是從地方政府的角度來看，服務型政府就等同於「花錢」的代名詞，因此，
兩者之間很容易產生利益的矛盾。2003年中國大陸政府提出「服務型政府」為目 標，但是從地方政府的角度來看，服務型政府就等同於「花錢」的代名詞，因此，