第三章 李明博政府北韓政策的決定因素：國內層次
第三節 非政府組織（NGOs）影響之探討
二、 非政府組織對北韓援助之發展
（一）緊急、一般救護之支援
就自然災害與飢餓問題等緊急情況的援助而言，適當的救護與援助，是可以立刻 看見援助成果的，由於援助的正當性較高，這種援助不太會被政治影響或被影響的可 能較為低，可以持續進行其援助的活動。最具代表的事例為2004年4月22日於北韓平安 北道龍川站發生大規模的爆炸事件時，「對北韓協助民間團體協會」首先向北韓提供 了緊急救護用品，進而為此建構更有有效的援助系統，即組成全民運動組織。另外一 個代表事例為2006年7月於北韓黃海道，平安道，江原道，咸鏡南道等同時發生水災時，
南韓的援助活動。但當時由於北韓的核試驗，只能以民間機構為主進行救護援助。就 從2007年至2015年，北韓每年6-8月份發生的颱風而受到嚴重損害時，韓國的非政府組 織，直接或透過國際NGO的間接的方式援助了北韓社會。與按照政治與軍事局勢的狀況
98 孫基雄、金榮潤、金壽岩，《為韓半島的統一，國內 NGO 的角色與發展方向（한반도 통일대비 국내 NGO 의 역할 및 발전방향）》（首爾：統一研究院，2007 年)，頁 20~24。
99 為進行民主活動而存在的 NGO 是指，實現南北韓統一的前提下，他們認為，政府的國家安保法阻礙
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來，進行救護北韓事業的政府相比，非政府組織一般依自己的判斷來進行援助事業，
因此它們更具靈活性與機動性的活動。100
圖 3-5：緊急、一般救護之支援金額
資料來源：文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，<向北支援20年（1995～2015）：民間團體的對北支援的成 果及課題(대북지원20년: 민간단체의 대북지원 성과와 과제)>，《國際關係研究》，第22卷，第1期
（2017年），頁45。
（二）農畜業之支援
北韓整個耕地面積與南韓相差無幾，個人平均耕地面積則韓國的兩倍，但平均生 產量遠遠比不上韓國，主要原因於地理環境的因素，毀損森林，農耕設備的落後等，
就自然環境的因素加上人工造成問題導致這種生產量的缺少的現象。過去「緊急．一 般救護之支援」為主的北韓援助，隨著進入2000年代，改善北韓經濟難以來，對於農 畜業之支援比率也逐漸提高了。 韓國非政府組織主要以肥料與飼料的提供及農業技術 的傳達等方式為基礎，使北韓的農畜產生產量的提高。例如玉米種子或農機材的提供，
溫室與農機器工廠，豬工廠，飼料生產工廠，示範農場的建立等的支援，但這些為農 畜產業的栽培與生產量的提高而所進行的援助，短期內不能達到預期的結果，而是相 對需要長時間的協助及開發才會產生效果。101
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文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，<向北支援 20 年（1995～2015）：民間團體的對北支援的成果及課題(
대북지원 20 년:민간단체의 대북지원 성과와
과제)>《國際關係研究》，第 22 卷，第 1 期（2017 年），頁 43-47。
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圖 3-6：農畜業之支援金額
資料來源：文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，前揭書，頁50。
（三）保健醫療之支援
根據人民保健醫療法，北韓的保健醫療制度是，為了保障人民的健康，以免費治 療劑、預防的方針來保護健康、每個醫生負責治療區域、自主性醫療科學等已具備的 制度機制為基礎保護人民的健康。但是因從1990年嚴重的經濟難以及多年的自然災害 造成制度的崩潰，北韓嬰兒的死亡率已達到，平均1000中22名的死亡的情況。因此從 北韓政府1997公開要求援助以來，為北韓居民的生存，韓國非政府組織以人道主義的 精神來援助北韓的醫療支援。最具代表性的援助為2004年龍川站爆炸事件時，向北韓 社會提供，醫療品及有關醫療物品，還有幫忙建築醫院及製藥廠等等。102
圖 3-7：保健醫療之支援金額
資料來源： 文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，前揭書，頁53。
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（四）弱勢族群之支援
國際社會提到，關於北韓內部的弱勢族群如女性、兒童及老人等面臨著嚴重的經 濟困難。為了維護他們的生存環境，從1997年非政府組織（NGO）援助弱勢族群逐漸 提高了，最具代表性的活動為向兒童提供文具、支援殘疾人的復建活動與福祉設備。
金大中與盧武鉉政府執政時期，在北韓的援助事業領域方面的援助佔了一半以上，但 南北關係僵硬的李明博總統執政以來，對弱勢族群的援助比例也大幅度下降了。朴槿 惠總統就任以來，在5.24措施中對弱勢族群的援助事項列為例外制裁事項，因此與其 他援助事項相比，截至開城工業區的為止對弱勢族群的援助事業仍持續進行的。103
圖 3-8：弱勢基層之支援金額
資料來源：文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，前揭書，頁57。
（五）社會基礎設施之支援
關於北韓社會基礎設施的特徵為資源供應緊張、森林的破壞嚴重、不僅如此，在 北韓居民的生活上產生直接影響的水道設備也非常落後。為修理這些基礎設備，也需 要更多的資金與長時間的交流，因此從非政府組織可接受的範圍開始援助北韓的社會 基礎設備。2004年至2008年盧武鉉政府執政時期，在此領域的支援最高，主要援助的 部分為，首先資源領域上為北韓社會建築燃煤火爐工廠與農村型住宅。另外為保護森
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林資源，建立統一樹木與養苗場設備。在上下水道領域，挖新的地下水，提供消毒飲 用水等。與其他的支援事業相比，援助北韓社會基礎設備事業規模與監督的次數較 少。104
圖 3-9：社會基礎設施之支援
資料來源： 文敬淵、李宇榮、鄭少瑉，前揭書，頁59。
依照向北韓援助的5個項目的分析，自從金泳三政府執政的1995年起，韓國非政府 組織的北韓援助開始，到了2000年首次南北首腦會談後，南韓的非政府組織對北韓的 援助活動也逐漸提高了。李明博政府執政初期，在援助的金額方面南韓的非政府組織 向北韓的援助已經破紀錄，但發生天安艦沉沒事件後,政府執行的5.24措施後，南韓非 政府組織難以維持對北韓的援助。
三 、非政府組織對李明博政府北韓政策的影響
按照上述，李明博政府採取5.24措施以來，韓國的非政府組織在南北韓關係發揮 的影響力，大幅度降低了，其原因在於,第一，盧武鉉政府執政以來，為穩定地進行對 北援助，秉持著以人道主義精神為原則，一些政策被制度化了，譬如，制定了有關南 北韓發展上需要的法律規定、民間中的專家更加積極參與「南北韓交流協助促進協議
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會」、共同制定南北韓發展基本計劃、2007年南北韓首腦會談宣言等等。由於朝野政 黨沒有達成共識下，執行這些制度，馬上顯現出嚴重的後果，就與盧武鉉政府相比，
擁有不同對北政策的李明博政府的執政後，這些制度不僅沒有效率執行，而且難以產 生影響。
第二，90年代，北韓面臨着缺乏糧食問題及遭受自然災難等北韓政府束手無策。
這種狀況卻成為韓國的非政府組織以人道主義精神為基礎援助北韓的主要契機，但進 入2000年代後，北韓改善了糧食短缺以及南北韓關係僵硬的情況導致韓國社會對北韓 產生敵意。
第三，關於非政府組織財源問題，韓國內大部分的非政府組織在援助北韓時需要 的資金不足，所以不得不當財政問題依靠政府的補助，倘若南北韓關係惡化時，無法 促使政府積極援助北韓，當南北韓政府在政治上發生爭議時，從資金方面依靠政府的 非政府組織恐怕難以援助北韓。105 因此韓國非政府組織應該爭取財政上的獨立，不然 它們需要聽從政府的命令，難以走上與政府不同的對北韓路線。
第四，由於北韓的武力挑釁而導致的南北韓關係僵硬時, 韓國社會對北韓產生敵 意，譬如2005年北韓宣布已擁有核武、2006年的核試驗、2008年的金剛山觀光客被殺、
天安艦沉沒事件、延坪島砲擊事件等，由於北韓造成的軍事挑釁行為時，韓國社會對 北韓的威脅度迅速增加。這種與北韓交流上韓國社會的輿論惡化，成為阻止妨礙非政 府組織對北韓的援助活動的重要因素之一。
總的來說，1987年韓國實現民主化後，非政府組織在南北韓關係上所扮演的角色 日漸處於舉足輕重地位。到目前為止有關北韓的非政府組織已超過388個。自從金泳三 政府執政以來以人道主義精神為基礎援助北韓的非政府組織，至盧武鉉政府時期最頻 繁的支援北韓活動，甚至李明博總統就任以後也持續援助北韓的活動。
但由於天安艦沉沒事件，韓國政府採取5.24措施後，非政府組織在政府的北韓政
105 文敬淵，<韓國政府向北韓援助糧食時韓國 NGO 的角色-以我們民族互相幫忙的運動為主(한국 정부의 대북 식량지원정책에 대한 한국 NGO 의 역할：우리민족서로돕기운동을
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策上難以發揮其影響力。從此得知，南北韓關係仍政府主導，非政府組織配合而已。
主要原因於，朝野政黨沒有達成共識，政府所進行南北韓交流的制度，政黨輪替後曾 向民眾提出的公約效力並非奏效。另外非政府組織沒有確立財政上的獨立，當南北韓 政府間關係惡化時，難以受到韓國的制約。並且南北韓關係僵硬時，韓國社會的輿論 也對非政府組織的北韓援助活動不利。只有在南北韓關係較為穩定時，非政府組織較 能發揮其影響力，反之南北韓關係轉變為僵硬時，非政府組織的影響力也隨之轉弱。
因此政府若能在南北韓關係上採取政經分離的原則以及民間社會上所需法律制度化，
這樣才是非政府組織在南北韓議題上能夠發揮其影響力的保證。
這樣才是非政府組織在南北韓議題上能夠發揮其影響力的保證。