政策分析相關內涵與理論

第二節 政策分析相關內涵與理論

本節旨在探討政策分析中相關內涵，其包含了政策分析相關名詞、政策分析 之重要性、政策分析取向、政策分析的步驟與政策分析的內涵。以下則分項探討 相關文獻：

壹、政策分析相關名詞

要了解教育政策分析前，應先了解政策及政策分析的意義 (張芳全，

2004b)；另外，因考量本研究所探究之政策其性質屬教育政策，故以下分項探討

「政策」、「教育政策」與「政策分析」之意涵：

一、「政策」的意義

不論國內外學者皆對「政策」一詞之定義有不同的解釋，固研究者先探討各 學者對政策一詞之定義，並統整各學者間共同理念與觀點，而對政策一詞有更廣 泛且深入之認知。

研究者將各學者對「政策」一詞的定義與看法做一比較，發現各學者在定義 政策之意義時皆提到幾項共通點，其分別為：「政策為一目標」、「政策為一過程」、

「政策是屬問題導向」與「政策是由一群人所共同制定的」。以下則依研究者之 分類，列舉各學者之觀點：

(一)政策為一目標

綜觀國內外學者之觀點，可發現政策是有其目標，是有行動取向的。而在 目標之下，還有其所選擇的方法、方案與計畫，為了達成政策之目標，並訂定其 原則、法令或行政命令。

如 H.M. Leicher 認為，公共政策是由權威性人員所採取一系列，以目標 為取向的行動。而 Starling(1988)指出，政策是目標或目的之一般性陳述，而 計畫則是達成政策目標一種特定方法。

曹俊漢(1990)認為政策應該包含三個要素，一是一個政治單元的目標、目 的與承諾；一是實現或達成這些目標所選擇的方法；一是方法選用後所產生的效 果。

(二)政策為一過程

在政策的定義中，學者提到政策是一種過程，是由抽象到具體，由政策的 制定一直到政策的執行，其之間的過程是完整連結的。

如 H. Lasswell(1951)認為，政策是一個組織或個人生活中最重要的抉 擇。它經過了政策目標的擬定、方案設計與執行的過程。

張建成(1998)認為，政策可包含施政綱領、計畫方案與行動規則三大項 目，其也為政策制定與執行時，由目的到手段之間的一個完整連結，也是政策在 付諸實施時，由上而下、由抽象而具體之逐級轉化的結果。

(三)政策是屬問題導向

詹中原(1997)認為，政策是較高層次的一般性宣示，它與計畫及實施方案 不同。計畫與方案涉及具體目標與所要達成的實施手段、決策方法與步驟，而政 策則不然，它是原則性、宏觀性及前瞻性與問題導向的宣示。

吳定(1998)認為，公共政策是政府機關為解決某一項公共問題或滿足某一項 公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。也就是說公共政策是 由政府機關所制定的，制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公共需求。當 然公共政策包含了作為或不作為的活動，不過政策也包含了法律、行政命令、規 章、方案、計畫、細則服務及產品等。

(四)政策是由一群人所制定的

政策是一群人為了解決某項事務或問題，共同為此制定其所應有的程序或 行動方針。如 J. Anderson(1979)認為，政策是某一個人或某些人處理一項問題 或一件關係事項有目的的行動。由此他指出，公共政策是由政府機關或政府人員 所發表出來的政策。

另外，H.A. Simon(1976)從行政學的觀點認為政策有幾項意義，其中一項 則是在組織中任何政策制訂皆屬自由裁決的通則。

而 M.E. Dimock 認為，政策是政府與其他人民團體所制定關於目標和價值 之長程指導綱領的確認，及估計管理者職責和程序的方法。

綜觀上述各學者對政策一詞之定義與研究者之統整，可發現政策的制定是有 其目標，為了達成某項任務或解決某些問題，而具有相關知能與實務經驗，與擁 有制定政策權力的人，為此目標議定一程序、行動方案，其目的在於解決問題或 達成任務，而所制定的結果即為政策。而政策之產生也代表一目標由抽象階段轉

化到具體的過程。

二、「教育政策」的意義

由上述文獻之探討可發現政策之內涵與其意義。然而，「教育政策」一詞乃 是由「教育」和「政策」所組成，故「教育政策」之意義可藉由上述相關文獻對 政策之定義，將其融入於教育領域中，並將教育政策一詞定義為：在教育領域上，

因有新的目標，或是存在一項新的任務或是待解決之教育課題，因而藉由擁有制 定政策權力的政府官員，與對此教育問題有相關專業知識與實務經驗之學者，相 互探討如何達成此教育任務、如何解決教育問題，因而制定相關的施政綱領、計 畫方案與行動規則之完整過程，則可稱為是教育政策。

另外，Guba(1984)認為，教育政策的定義有八種不同的觀點，其分別為(引 自吳政達，2002)：

1、政策是一種目標的或意圖的宣稱。

2、政策是政府長期的標準化決策，在一定的權威範圍內用來規範、控制及 提供服務。

3、政策是所有活動的指導方針。

4、政策是能夠解決、改善問題的最佳策略。

5、政策是種透過命令式決策或透過長時間非正式的期望與贊同所授權形成 的行為。

6、政策是在特定行為範圍裡具有持續性與規律性的行為規範。

7、政策是政策制定系統的輸出結果，科層組織內所有人員的活動、決定與 行為的整體影響。

8、政策是顧客所體驗之政策制定與實施制度的結果。

雖上述吳政達引用 Guba 對教育政策定義之說明中，其並非針對「教育政策」

此名詞進行闡述，而是以「政策」二字來說明其觀點，但探究 Guba 此八項定義 之內涵，可發現若將其觀點融入於教育領域中，將其解釋為「教育政策」之意義，

也無不妥之處。故研究者將 Guba 對教育政策之定義解釋為：

1、教育政策乃是一種教育目標的或教育意圖的宣稱。

2、教育政策是政府長期的標準化決策，在一定的權威範圍內用來規範、控 制及提供教育相關之服務。

3、教育政策是所有教育活動的指導方針。

4、教育政策是能夠解決、改善教育領域上所產生問題的最佳策略。

5、教育政策是種透過命令式決策，或透過長時間非正式的期望與贊同所授 權形成的教育行為。

6、教育政策是在特定行為範圍裡具有持續性與規律性的行為規範。

7、教育政策是教育政策制定系統的輸出結果，科層組織內所有人員對教育 領域中活動、決定與行為的整體影響。

8、教育政策是顧客所體驗之教育政策制定與教育實施制度的結果。

吳政達(2002)針對上述 Guba 所提之八種定義，將教育政策定義為：教育政 策係指政府機關為解決某項教育政策問題或滿足某項公眾的教育需求，決定作為 及如何作為的教育政策行動，以及該政策行動所產生的結果及其對公眾的影響。

由上述 Guba 與吳政達對教育政策所作之定義，可發現其與研究者藉「政策」

一詞之定義，並將其融入於教育領域中，而對教育政策一詞所作之定義不謀而合。

三、「政策分析」之意義

關於「政策分析」一詞之意義也有許多說法，而探究各學者之觀點可發現「政 策分析」有兩項特點，一為政策分析在於提供資訊給政策決策者；二為政策分析 的內涵涉及許多面向。以下則分項敘述其相關內涵：

(一)政策分析在於提供資訊給政策決策者

政策分析的目的不但提供相關資訊給政策決策者，並且以問題解決為其 導向。如 Dunn(1994)的看法，其認為政策分析在於提供政策決策者相關之訊息，

並作為行政府機關判斷之依據，並解決公共事務與問題之方法。而 Quade(1975) 認為，政策分析是產生及呈現資訊給政策決策者，並提供決策者進行價值判斷與 衡量。而丘昌泰等人(2001)則認為，政策分析即針對政策問題，設計解決方案所 進行的以雇主為導向的科學智識活動，當進行所謂的科學活動時，必須要有一個 參考的架構(referential framework)，以作為分析、規劃和評估政策問題的準 則。

(二)政策分析的內涵涉及許多面向

政策的分析並非單一面向的，其分析的內涵非常的多元與複雜。如張明 貴（1998）認為，政策分析在探討政府決策或政策的性質、原因與結果，以解決 特定的社會問題；而張芳全(2004)認為，政策分析主要在評估政策可行性，而針 對政策形成的過程，如政策問題建構、政策問題分析、政策規劃、政策合法化、

政 策 執 行 、 政 策 評 估 與 政 策 溝 通 等 ， 亦 相 當 適 合 在 政 策 分 析 中 進 行 。 而 Majone(1989)則認為，政策分析不但在探究何為最好的教育政策，或滿足社會大 眾的政策，而政策分析更要確保教育政策的可行性。

小 結

由以上對「政策」、「教育政策」與「政策分析」定義之探討可發現，教育政 策之內涵涉及的層面與意涵實為非常廣泛與複雜。

而政策的形成是有目的的，其為了解決國家與社會所面臨的問題，進行一系 列規劃之過程，當中牽涉到政策制定參與者、社會情境、文化脈絡，而制定相關 指導方針與行為規準。

而教育政策乃是將上述政策之內涵，融入於教育領域當中，也就是說，教育 政策即是一國面臨一項教育問題與困境，而經由政策制定者之商討，進行一系列 之規劃。過程中，則須考量國家的社會背景、文化脈絡等因素。

而教育政策之分析乃是分析教育政策之相關內涵，如政策形成的過程，其包 含政策問題建構、政策問題分析、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估

而教育政策之分析乃是分析教育政策之相關內涵，如政策形成的過程，其包 含政策問題建構、政策問題分析、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估