第二章 文獻探討
第三節 教科書制度發展及問題
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書審定時應重視對各家出版社「編輯計畫書」的規範，並逐步建立教科書審查的 人才庫，以及在建置線上的編審溝通平臺等機制。
除了對高中社會領域教科書審查制度進行研究外，在探討國中教科書編輯的 部分，陳玉玟（2004）特別針對教科書市場開放後的各種多元化現象，探討國中 國文教科書的編寫及審查僅達到多樣化而非多元化，尤其是在原住民議題、性別 意識等內容未能脫離過去統編版課本的影響而顯得單一貧乏。至於教科書市場雖 已開放，僅憑「需求創造供需」的理念恐怕難以解決因長期封閉的環境而導致編 輯人才侷限與缺乏的問題，需要一段時間才能吸引各界優秀的新血投入。
第三節 教科書制度發展及問題
教科書是學生學習的最主要資源，它不僅傳遞了文化精華，也形塑出社會的 價值觀。換言之，對於發展個人知識及提升國家文化而言，教科書扮演著不容忽 視的角色（鄭世仁，1992）。我國對於教科書的規範，自臺灣光復以來經歷多次 更動，至今已呈百家爭鳴的局面。本節以常見教科書制度分類、教科書制度沿革、
教科書審查問題及建議、教科書發展困境及探討四部分，探討於下。
一、常見教科書制度之分類
教科書的內容往往牽涉到國家文化、民族精神、意識型態、價值取捨、歷史 建構、社會共識等複雜議題，其公開發行的制度背後也代表著龐大的市場利益，
因而時常成為各種政黨派系、利益團體等對象進行政治角力與利益競逐的場域。
從知識社會學的角度來看，不論課程目標的擬定、教材的過濾篩選、學習的評鑑 等過程，都充斥著各種價值判斷，而不純然是客觀事實的呈現（藍順德，2005）。
換言之，任何對教科書的審查理念背後都蘊藏著相當程度的文化霸權心態，如何 決定哪些知識可以納入教科書內容、其中的審定機制又是如何運作，這些議題都 值得各級教師及從事相關研究者進行探析。
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著重「三民主義思想」的實施（楊智穎，2012）。另外，江福祐（2017）指出，
國立編譯館並無專責的編輯單位，而是延聘專家、學者、從事教學工作的教師，
以臨時編組的方式進行編輯工作。換句話說，這樣的教科書編審委員會僅為解決 編輯工作而臨時成立，對於後續課程標準的修訂、教科書的編輯是缺乏長期研究 與通盤規劃的。為解決此一問題，1972 年起教育部委託臺灣省國民學校教師研 習會進行課程及教材之實驗研究，因而奠定日後課程教材由實驗課程綱要、研發 實驗教材、試用及推廣使用的模式，即是後來所謂的「板橋模式」（藍順德，2005；
陳美茹、郭昭佑，2017）。然而因教科書改編過程倉促，難有充分的時間進行試 用，使得舊版優點不能沿用，缺點無法改進，甚至更衍生新的問題，因而被人質 疑僅是教科書外在形式的革新，內容品質卻未改善（王雲五，1954）。總之，姑 且不論其內容品質如何，此時期的教科書制度很明顯是採取「全面統編制」，亦 即「封閉型的國定制」。
曾任臺灣書店經理，負責全國教科書供應的吳正牧（1994）指出，教科書採 取統編制，有助各地教育水準的齊一，便於灌輸國家觀念及民族意識，裨益升學 考試的命題。另外，統編制教科書以「服務」為宗旨，而不以營利為目的，因此 售價較低，可減輕家長負擔並消除市場惡性競爭等問題。不過，統編制教科書卻 導致教師教學容易流於僵化，考試只求唯一的標準答案，也無法回應各地的特殊 需求。再加上售價低廉，導致研發經費受限，又缺乏市場競爭，教科書品質始終 難以提升。
1989 年政治解嚴後，在社會民主化、教育自由化等氛圍之下，教育部逐年 開放中小學教科書編輯，由先前的全面統編制，逐步改成部分審定制：先是開放 國中小學的藝能、活動等科目的教科書，接著陸續修訂高中、國中、國小的課程 標準，使其能符合新的時代需求。最後在社會大眾疾呼之下，我國推動九年一貫 的課程改革，不但將原先規定繁瑣的課程標準，改成規範有彈性的課程綱要，在 教科書制度上也先後達成高中、國中、國小全面開放，因而促進了我國教科書的 多元化及自由化，形成教科書市場上所謂的「一綱多本」、各家爭鳴的盛況，故
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科書須送經政府審查，其審查標準卻難以拿捏，自然也引發各界不少爭議。
黃政傑（2003）也指出，自九年一貫課程公布以來，教學科目整併為語文、
社會、數學、健康與體育、自然與生活科技、藝術與人文、綜合活動等七大學習 領域，各出版社欠缺課程統整經驗，沒有任何的研發成果可資參考，加上資源與 時間的限制，出版社只求編得出教科書並通過審定就好，使得教科書編輯的處境 變得更加無奈而堪慮。另外，對於同一個課程綱要，其設計者與教科書的審查者 卻有著不同的解讀，在審查過程中不時出現衝突、矛盾。為了解決這些問題，除 了建立相關的溝通機制之外，更建議以教科書評鑑制度取代現有的審定機制，讓 教科書可自由編輯出版，以迅速符應知識的發展與創新。至於政府則可結合專家 學者、教師、民間團體等代表進行評鑑，並提出推薦書單給各校選用，只要學校 採購此書單內的教科書就給予採購補助，而教科書評鑑規準中也可增列「知識技 術創新情形」等項目，藉此鼓勵教科書編輯能夠與時俱進。換言之，此改革建議 近似前述分類中的「先發行、後審查」的半開放認可制，其施行的成敗關鍵則在 於教科書的品質管控。倘若能做到系統化的評鑑，將選用教科書時的各項評鑑、
使用教科書後師生提出的總結型評鑑等資訊，皆納入系統化的整體評估中，並以 研究報告或座談研討等方式公布發表結果，再將之作為下次建立推薦書單的依據，
相信對於教科書編輯必會有所影響，進而維繫教科書的整體品質。
四、教科書發展困境及探討
長期以來，中小學教科書市場是一個「以量取勝」、「寡佔」、「集中趨勢明顯」
的市場（周淑卿，2003）。自教育部宣布 1996 年起，全面開放民間業者編寫國小 教科書，後續也開放國中、高中教科書以來，即吸引了許多出版社前來爭食這塊 利潤高達上百億的市場。在「一綱多本」的大旗下，業者除了依據課程綱要出版 各具特色的教科書之外，另以補充教科書內容不足、增加學生練習量、延伸課外 知識學習等名義，也編寫出許多不同版本的補充教材、參考書、測驗卷等。導致
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家長及學生擔心準備升學考試會有所遺漏，仍盡可能地完整採購。此舉不僅造成 家庭的沈重經濟負擔，更加重了學生學習壓力（申慧媛，2005）。
教科書的研發編輯、出版行銷等過程，皆須投入大量的人力、財力及社會資 源，講究長期性、高銷售量，並重視附屬產品利潤（藍順德，2002）。然而，在 學生人數、校數皆有限的規模下，業者為爭取市場占有率而高度競爭，除了教科 書本身之外，連教具、教學輔助媒材都成了競爭標的，加上業者慣以提供各種優 勢服務作為行銷策略（鄧鈞文，2002），導致教科書的選用似乎不再成為單純的 內容品質評比。經過長期激烈廝殺後，教科書市場逐漸演變為集中寡佔的局面。
以國小教科書市場為例，1996 年教科書開放之初，就有 14 家業者投入編輯出版，
至 2011 年僅剩下南一、康軒、翰林、育成四家，而光是前三家的市佔率就高達 90%，足以證明教科書市場集中、寡佔的特色（彭致翎、黃欣柔、藍順德，2015）。
黃銘傑、廖本哲、許富雄、周恬怡、林靜芳（2004）指出，我國開放教科書 的本意是想藉市場競爭那雙「看不見的手」，促成教科書的品質更加提升，但內 容上受到課程綱要及審查單位的束縛而漸有平準化的現象，使得各家出版社編寫 的教科書內容趨近相同而欠缺特色；價格上受到各縣市政府聯合組成的計價、議 價作業小組壓抑管制，無法因應區域或數量等交易狀況而有不同的價格，甚至無 視於物價成本高漲反而不斷降價，出現「國中小教科書的價格，不如一本空白筆 記本」的奇怪現象（葉書宏，2018）。在這樣的情況下，導致教科書的品質難以 提升，書商只好靠參考書賺回來，讓參考書的價錢比教科書高，受害最深的仍是 窮苦家庭（林良齊、馮靖惠，2017）。
另外，基於少子化、政府議價政策的影響，以及選書制度下造成出版社輪流 虧損，皆加快了民間教科書脫離市場的速度，日後市場競爭將比現在更糟，多元 化教材的好處會下降，導致未來國內的教科書生態會趨向統編（丁志仁、周淑卿、
柯文賢、張益仁、張祝芬、黃崇城、楊思偉、楊國揚，2010）。一旦回歸到統編 的原點上，由政府的審查單位以模稜兩可的課程綱要，對各種知識價值進行篩選，
迫使學科內容趨向單一化，如此一來將不利於教科書及學術文化的發展。
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是故，政府應調整教科書的議價政策，補助經濟困難者而非箝制整體書價，
如此才能製造誘因以刺激書商投入研發。其次，對於少子化所帶來的市場衝擊也 應預先規劃因應之道。另外政府也要思考審查機制的角色，是要引導教科書發展？
或是要求教科書維持品質？在鬆綁與緊縮間的如何拿捏好尺度，仍需謹慎思考。
至於教科書業者應成立相關的研發單位，針對市場趨勢、時代潮流及國內外
至於教科書業者應成立相關的研發單位，針對市場趨勢、時代潮流及國內外