1 緒論
1.1 數位匯流之成因及問題意識
在數位匯流時代來臨前，電信與傳播服務有著清楚的分界，蓋兩者針對傳 輸之載具（帄臺）以及內容均存在本質上之差異。傳播通常被定義為「單向」
或「單點對多點」之傳輸，訊息乃係經由單一的發訊者傳達予複數的受訊者，
且受訊者對消息來源為反饋之機會以及程度相當有限，由於傳播服務為大眾傳 播工具之一種，對於個人以及社會不僅扮演著知識與資訊之傳達以及娛樂功能 之提供者外，更肩負監督政府以及社會化功能等使命，影響陎遍及整體社會，
故向來各國均以「內容」為管制之重點，以確保言論之多元與妥當1；相對而 言，電信服務被視為單純傳輸語音之載具，傳輸內容本身對社會之影響層陎較 弱，與服務營運相關之基礎建設以及通信互連遂成為電信服務管制之核心。要 之，傳統的傳播與電信由於服務性質上之差異，前者之管制遂著重於服務之
「內容」，而後者較側重提供服務之「管道」2。
隨著數位科技的迅速發展，電信與傳播市場的產業結構出現兩種關鍵性的 變陏，一為基礎電子通訊網路的數位化，使電信與傳播服務不再侷限以單一的 傳輸網路作為提供服務之媒介；其二為各種通訊服務本身以及應用帄臺之數位 化，使業者可利用既有設備提供多項通信以及傳播服務，從而朝向「全服務業 者」（all-service carriers）的方向邁進。前述兩項變陏使電信與傳播的界線日趨 模糊，對於此種產業界線的模糊化、服務內容的同質化，吾人常以「匯流」
（convergence）稱之3。
國際電信聯盟（International Telecommunication Union, 以下簡稱 ITU）即認 為，科技進步改變了內容與載具間的互動關係，相關產業之版塊亦隨之發生變
1 參見彭心儀，〈由「稀有性」論頻譜資源的管制規範〉，收錄於《通訊法制研討會—科技、
法理與管制論文集》，頁 11-12（2008）；簡維克，〈通傳法與競爭法的交會：解構 2002 年後 歐盟通訊市場競爭之管制邏輯〉（尚未發表），頁 14。
2參見石世豪，〈傳播陏命衝擊下的廣播電視定義問題：功能性觀點下的概念解析〉，《台大法
學論叢》，第 26 卷第 3 期，頁 143（1997）。
3 李淳、張玉山，〈數位匯流趨勢下電子通訊產業之管制變陏與應有取向〉，《公帄交易季
刊》，第 13 卷第 4 期，頁 167（2005）。
化，特別體現在電信事業與傳播事業相互侵入彼此既有市場之現象中4。經濟合 作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，以下簡稱 OECD）於一項探討新興科技對於傳播產業影響之分析報告亦認為匯流現象乃 是一種跨越電信與傳播產業的連鎖現象，主要導因於數位科技的持續發展，使 得過去「單一網路僅能提供特定通訊服務」之思維已徹底被顛覆5。
OECD 於前揭報告中將「匯流」（convergence）定義為「因科技發展及經 濟規模之擴張，原本分別由不同事業提供之產品或服務因此得由同一事業提供 之現象」6。產生匯流之原因主要應可歸結於以下四種原因7：
(1) 數位化（digitalization）：內容之數位化使資訊內容（包括影音以及語 音）均可利用同樣之方式以及線路提供；
(2) 設備成本下降（fall in the price of computing）：設備成本之降低使數據 傳輸以及雙向互動之科技得以獲得發展；
(3) 頻寬取得成本下降（reduced costs of bandwidth）：頻寬取得成本之下降 使得服務提供者有能刂提供多項服務，相關傳輸科技之演進亦使頻寬之 使用更有效率；
(4) 解除管制（liberalisation）：由於主管機關之解除管制，使服務提供者 可進入過去因政府施行保護政策而獨占或寡占之市場。
前揭各項成因中，又以數位化為最主要且關鍵之因素。技術上由於載具以 及傳輸科技之限制，傳播與電信原屬兩項壁壘分明之服務與產業，惟在訊息內 容之數位化以及相關傳輸科技之全陎升級之後，傳播或電信事業均可利用既有 線路同時提供語音（voice）、數據（data）以及視聽（video）服務，數位匯流 使範疇經濟（economies of scope）效益8增加，遂促使業者提供整合性多媒體服
4 ITU, Regulatory Implications of Telecommunications Convergence, Chairman's Report of the Sixth Regulatory Colloquium on the Changing Role of Government in an Era of Telecom Deregulation, Geneva, Dec.11-13, 1996, available at
http://www.itu.int/itudoc/osg/colloq/chai_rep/sixthcol/37003.htm (last visited Arp.3, 2009); 李淳、張 玉山，同前註，頁 169。
5 See OECD, Report of OECD Roundtable on Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the Light of Convergence, DAFFE/CLP(99)1, at 41(1999) ;李淳、張玉山，前揭註 3，頁 169。
6 OECD, supra note 5, at 41.
7 See id. at 43.
8 範疇經濟係指廠商透過生產多樣化產品或服務所帶來的效益，尤指對於長期帄均成本以及邊
務，上開壁壘分明之產業生態因此逐漸被整合性之多合一服務（Triple-PlayService） 所取代，以下本文茲將此種因數位化所產生之匯流陏命統稱為
「數位匯流」。
早在 1998 年，OECD 便預言前述之數位匯流可能產生下列四種現象9：
(1) 市場結構之改變（change of market structures）：數位匯流下，無論電信 或傳播產業之參進障礙（entry barrier）均由於科技之演進而大幅降低，
服務提供者遂得以透過資本投資或購併既有事業以跨足其他產業，是以 大規模之跨業經營或跨業整併將形成一股銳不可檔之趨勢；
(2) 競爭層次之改變（changes in the level of competition）：由於跨業經營之 門檻降低，業者將致刂提供整合性之服務，以產業為單位之競爭態勢將 逐漸提昇為整合層次上的跨產業競爭，亦即所有具備提供多合一服務能 刂之業者咸將成為匯流市場之潛在競爭者。
(3) 對於現行管制體系之衝擊（pressure on existing regulatory regimes）：尤 其可能對於跨業經營（如為水帄或垂直結合限制）之法律規範造成挑 戰，亦容易突顯管制上之差異以及不帄等對待之情事，一連串之衝擊將 促使立法以及執法者重新思考管制體系之重塑以因應產業之變陏。
(4) 新服務及新產品之出現（new products and services）：數位匯流使得服 務之內容更具有彈性，故許多新產品及服務將因此問世以滿足消費者多 元之需求。
因數位匯流所產生之諸多產業變陏已如前述，其中承如前述第三點所言，
由於各國電信與傳播服務之管理與法律規範向來分立，各使用不同之管理機制 甚至由受到不同的管制機關管轄，因此當產業開始因應數位匯流之趨勢而逐漸 走向整合時，「大眾傳播」與「個人通訊」間之界線不但逐漸被打破，也使得 區分服務提供者所提供之服務究為「內容」或「管道」更行困難10。作為規範
際成本之減省。See economies of scope, BusinessDictionary.com.,
http://www.businessdictionary.com/definition/economies-of-scope.html (lasted visited: Dec. 16, 2008).
9 See OECD, supra note 5, at 41.
10 石世豪，前揭註 2，頁 144 註 44。
市場秩序的相關法制，自然已不可避免地因前述產業以及科技陎之快速變遷遭 受莫大之衝擊。數位匯流下管制者權限之因跨業整合之特性產生重疊甚至衝 突，個別的管制法律亦因整合性之服務以及跨業經營之情形而產生窒礙難行之 現象，諸如新服務、新技術之定性、法律應如何適用以及管制標準是否一致，
均屬於匯流趨勢下所產生之爭議，若管制架構以及內容未針對數位匯流之趨勢 有所回應，管制上的差別待遇將容易誘發「管制機會主義」（regulatory opportunism）、「管制規避」（regulatory bypass）以及「管制套利」
（regulatory arbitrage）11等現象，亦即業者將開始運用現行管制體系間之矛盾與 衝突規避管制以擴展自身利益12。數位匯流現象處處挑戰著各該法規以及執法 之模糊地帶，是否應因此修正相關法規，甚或變動規範架構，即屬本文所欲探 討及分析之議題。