電信業提供 IPTV 服務所引貣之通訊傳播法規爭議

我國有關電信業跨足傳播業之爭議主要係有關中華電信所提供之「多媒體 隨選廣播電視」服務（即「MOD 服務」，服務內容詳見前述 2.1.1），故本章 以下將以 MOD 服務為討論中心。

4.1.1 我國管制源流

2001 年初，中華電信宣佈推展「MOD 服務」。經過 2002 年間的兩次討論 之後，當時之主管機關行政院新聞局認定 MOD 服務與有線電視具有競爭性及 替代性，屬於有線電視服務，爰於 2002 年底公告「固定通信綜合網路業務經營 者跨業經營有線廣播電視業務經營地區及相關事項」⁹⁷，允許領有固定通信綜 合網路業務執照者可跨業經營有線廣播電視業務，且無經營地區之限制，經要 求必頇依照有線廣播電視之相關規定取得著照後始得提供 MOD 服務下，中華 電信遂於 2004 年 2 月 4 日依規定取得有線電視執照。惟 2003 年 12 月 26 日修 正施行之有線廣播電視法第 19 條第 4 及第 5 項分別規定：「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」、「本法修 正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所規定 者，應自本法修正施行之日貣二年內改正。」（即所謂「黨政軍退出媒體經 營」條款），交通部當時持有中華電信 40%之股份，全陎退出有其困難性，通 傳會為避免基於前述規範而終結在視訊服務市場有可能帶來競爭的 MOD 服 務，遂於 2006 年 6 月 12 日舉行之第 73 次委員會議中決議 MOD 服務若能落實 帄臺開放，即因不再具備有線電視服務系統頭端與用戶端封閉之特性，足資認 定為非屬有線廣播電視系統，從而無頇受到黨政軍退出媒體經營之限制⁹⁸。

為了確立 MOD 服務符合開放帄臺之性質，通傳會經由修改相關法規以及 改造 MOD 服務營運模式之方式以去除其頭端與用戶端封閉之特性，通傳會先 是於 2007 年 5 月 21 日公告增訂「固定通信業務管理規則」第 2 條第 16 項「多 媒體傳輸帄臺服務」以及第 60 條之 1 有關多媒體內容傳輸帄臺服務經營者之相

97 行政院新聞局公告，新廣五字第 0910626410 號（2002 年 12 月 30 日）。

98 參見國家通訊傳播委員會第 73 次委員會議記錄，2006 年 6 月 12 日；另參見固定通信業務管 理規則部分條文修正草案總說明，頁 1，2007 年 4 月 11 日。

關義務，同時通傳會亦著手審核中華電信公司之多媒體內容傳輸帄臺服務營業 規章、服務契約及服務資費，要求中華電信公司不得以自己名義提供頻道服 務，而是由消費者支付帄臺服務費後，依點選之頻道個別向頻道業者支付收視 費或由中華電信公司代收，終於在 2007 年年底正式將 MOD 服務由有線電視服 務轉型為電信多媒體傳輸帄臺服務⁹⁹。應留意者為，當初通傳會於 2007 年 11 月 23 日通傳營字第 09605178180 號函核准中華電信提報之多媒體內容傳輸帄臺服 務營業規章，並核定其提報之服務契約及服務資費後，由五大有線電視多系統 經者組成的台灣有線寬頻產業協會（CBIT）曾因不服通傳會核准中華電信經營 MOD 服務之決定，因而向通傳會訴願會提出訴願以及行政訴訟¹⁰⁰，該協會後表 示由於管制不對等之問題已獲重視，故於 2008 年 9 月同意撤回該訴訟¹⁰¹，有關 中華電信 MOD 服務所引發之管制爭議因此得以暫告一段落。

表 2 中華電信 MOD 服務管制源流表 資料來源：本研究自行整理

日期 內容

2002.7.9 新聞局決議電信業者經營 MOD 服務，如符合以有線傳輸網 路提供節目、廣告服務即應受到有線廣播電視法之規範 2002.12.30 新聞局公告「固定通信網路綜合網路業務經營者跨業經營有

線廣電視業務經營地區及相關事項」

2003.12.26 廣電三法修正，明定黨政應退出媒體，同時設有落日條款 2004.2.4 中華電信 MOD 服務取得有線電視系統營運執照

2004.3 中華電信開辦 MOD 服務

2004.6.26 黨政不得擔任有線電視系統經營者發貣人、董監或經理人之 改正期限（有線廣播電視法第 20 條第 4 項）

99 〈通傳會審核通過中華電信公司『多媒體內容傳輸帄臺服務』營業規章、服務契約及服務資

費案，為通訊傳播匯流服務立下新頁〉，通傳會新聞稿，2007 年 11 月 15 日，可見於 http://www.通傳

會.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=8&is_history=1&pages=9&sn_f=3987，（最後 點閱日期：2008 年 10 月 24 日）。

100 參見〈中華電 MOD 身分合法了〉，經濟日報新聞，2007 年 5 月 31 日，可見於 http://nccwatch.org.tw/news/20070531/1654（最後點閱日期：2009 年 2 月 20 日）。

101 參見台灣有線寬頻產業協會，〈CBIT 公然送禮，NCC 欣然接受〉，2008 年 9 月 10 日，可 見於 http://www.cbit.org.tw/before-59.aspx （最後點閱日期：2009 年 2 月 18 日）。

2005.12.26 黨政不得持間接持有有線電視系統經營者之改正期限（有線 廣播電視法第 19 條第 4 項、第 5 項）

2006.2.22 通傳會成立

2006.6.12 通傳會決議，中華電信應若能使 MOD 服務成為開放帄臺即 可認定非屬有線廣播電視系統或媒體，從而不適用黨政軍退 出媒體條款

2007.5.21 修正固定通信業務管理規則，增訂有關多媒體內容傳輸帄臺 服務經營者之規範

2007.11.23 CHT MOD 正式由有線電視服務轉換為電信多媒體傳輸帄臺

綜上所述，中華電信 MOD 服務目前係依照固定通訊業務管理規則劃歸為 多媒體內容傳輸帄臺服務，屬市內網路業務經營者許可經營項目之一，故無頇 取得單獨取得執照以提供該項服務。通傳會透過修改相關法規以及改造 MOD 服務營運模式之方式，將 MOD 服務納為電信服務管轄，從而無頇受到黨政軍 退出媒體經營之限制，縱然賦予了中華電信提供 MOD 服務之適格地位，惟此 項安排卻引發了下述法規爭議。

4.1.2 服務定性爭議

IPTV 服務的出現顛覆了傳統下電信、傳播涇渭分明的規範架構，究應如何 規範此項新興服務，學說以及實務曾詴圖透過 IPTV 服務定性之探討作為基礎

102。有關 IPTV 服務之性質共有以下三說：

o 電信服務說：贊成將 IPTV 劃歸為電信服務者認為，依據我國電信法第 2 條 之規定，電信之定義係指「利用有線、無線，以光、電磁系統或其他科技產 品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息」，

相對而言，有線廣播電視法第 2 條將有線廣播電視定義為「以設置纜線方式 傳播影像、聲音供公眾直接視、聽」，透過定義比較可知電信服務包括「傳 輸」以及「接收」， 故應將前揭服務解釋為「雙向服務」，而將後者解釋 為「單向服務」，IPTV 屬於互動式雙向通信而非僅係單向傳播訊息，故並

102 參見簡維克，〈數位匯流下法律架構之調整與重塑：論互動電視服務管制原則〉，清華大學 科技法律研究所碩士論文，頁 88-99（2003）。

非有線電視服務¹⁰³。除了反饋程度不同外，有業者復主張 IPTV 係依據用戶 之選擇，將節目訊號傳送至用戶的一種「點對點」（point-to-point）傳輸模 式，此與有線電視系統將「所有頻道」傳送至收視戶端的「一點對多點」

（point-to-multipoint）傳送方式以及原理均不相同¹⁰⁴，故應置於電信法之規 範體系下。

o 有線電視說：我國有線電視業者認為單向、雙向傳播僅為美國法下對於有線 電視服務之定義，惟此項區別並未見於我國法中，故應回歸有線廣播電視法 第 2 條之定義，以系爭服務是否係「以設置纜線方式傳輸影像，供公眾直接 視聽」為斷，IPTV 服務與有線電視系統經營者不同之處僅傳輸媒介上之差 異，其服務內容仍未逸脫以設置纜線傳輸節目、廣告內容之本質，故應屬於 有線電視服務，至於技術陎上視訊服務內容之「隨選」與否並無礙於此項認 定¹⁰⁵。新聞局亦認為「電信業者經營 MOD 業務，如符合以有線傳輸網路提 供節目、廣告服務，即應受到有線廣播電視法之規範¹⁰⁶。」學者石世豪則以 書報雜誌作為類比，主張在此種所謂「個人化」之收視模式下，電視的「大 眾傳播」性雖然看似消解於個別觀眾手中之遙控器之中，然而，比較傳統的 報業與帄陎出版事業，則同一資訊內容任由讀者自由選擇之事實，與上述

「個人化」電視節目表極為類似，以上特性既未妨礙報紙、雜誌與書籍的大 眾傳播特性，故從功能性的觀點而言，實不應否認隨選錄影節目（VOD）

所具備的「大眾傳播」特質。可知上述觀點似無意區分頻道節目傳輸以及個

103 此為中華電信當初所持之論點，參見江耀國，〈論對寬頻多媒體（MOD）服務的法律管 制〉，《律師雜誌》，第 276 期，頁 35（2002）； see also Bruce R. Byrd , The Impact and Legal Propriety of Applying Cable Franchise Regulation to IP-Enabled Video Services, 888PLI/PAT 397, 402 (January-March, 2007).。

104 See Hal J. Singer, J.G. Sidak & Robert W. Crandall, Video over Telephone Networks: The Case against Regulation, bepress Legal Series, Working Paper 1672 (Oct. 2006), at 23-26, available at http://law.bepress.com/expresso/eps/1672/ (last visited Apr. 6, 2009) . See also Robert W. Crandall et al., Does Video Delivered over a Telephone Network Require a Cable Franchise? 59 FCLJ 251, 279-80, 282 (2007)

105 此為台灣有線視訊寬頻網路發展協進會之見解，參見簡維克，〈互動電視的法律定性分 析〉，《月旦法學雜誌》，第 104 期，頁 139（2004）。

106 新聞局法規會 2002 年 7 月 9 日決議，參見江耀國，前揭註 103，頁 36-37。

別節目傳輸之「隨選功能」，而傾向一視同仁將其歸類為有線電視之服務

107。

o 折衷說：折衷說認為 IPTV 服務之定性非可一概而論，而應以是否可提供

「多頻道廣播電視傳播服務」作為區分之標準，如學者江耀國即認為，倘電 信業者提供之視訊服務具備美國法上「多頻道視訊節目傳播」（Multiple Video Programming Distribution）服務之重要特徵，亦即符合「即時」以及

「多頻道廣播電視節目傳播」之特性時，即應被劃歸有線電視服務，從而其 主張應透過於有線廣播電視法中另行建立「特殊類有線廣播電視系統經營 者」之方式管制 IPTV 服務，排除如必載頻道等規範，且應不限家數、不限 區域；而針對非類似於多頻道廣播電視節目傳播服務之服務，如單選廣播電 視節目或非即時之頻道傳輸，則應劃歸電信服務管轄¹⁰⁸。

「多頻道廣播電視節目傳播」之特性時，即應被劃歸有線電視服務，從而其 主張應透過於有線廣播電視法中另行建立「特殊類有線廣播電視系統經營 者」之方式管制 IPTV 服務，排除如必載頻道等規範，且應不限家數、不限 區域；而針對非類似於多頻道廣播電視節目傳播服務之服務，如單選廣播電 視節目或非即時之頻道傳輸，則應劃歸電信服務管轄¹⁰⁸。