本土特殊現象—頻道節目提供者與有線電視系統經營者之杯葛行

有線電視相關產業鏈之組成以及互動關係開始。以下茲將杯葛行為之態樣依據 時間先後分為二個時期論述。

4.2.1 早期：有線電視業者之相互杯葛行為

有線電視市場，基本上係由有線電視系統經營者、頻道代理商以及頻道供 應者三者所構成。頻道節目提供者負責內容之製作與編輯，頻道代理商擔任經 銷商之角色，負責促成頻道供應者與有線電視系統經營者間頻道節目播送及授 權等交易行為，系統經營者則負責將製作完成之頻道透過有線電視纜線提供提 供予各收視戶。故現況下之交易流程為，頻道供應者將內容製作完成後，即交 由頻道代理商授權有線電視系統經營者，最後由系統經營者將該頻道節目內容 轉播至收視戶端²²⁴。要之，有線電視產業鏈之結構可以下圖表示：

圖 8 有線電視產業鏈示意圖 資料來源：本研究自行整理

1990 年後期，有線電視產業經歷快速的整併，系統經營者之間的水帄結合 促成了所謂「多系統經營者」（MSO）之興貣，另一方陎系統經營者透過垂直

224 參見石世豪，〈有線電視節目頻道業者與播送系統業者垂直整合競爭規範及許可標準〉，收 錄於行政院公帄交易委員會主辦，《第三屆競爭政策與公帄交易法學術研討會論文集》，頁 104-06（1999）。

多系統經營者

頻 道 代 理 商 獨立系統經營

者 國內頻道供應

者 國際頻道供應

者

整合掌握節目之製作與發行，以及使其旗下之代理商成為國際頻道供應者之代 理商或買家，進而控制頻道節目內容之提供²²⁵。

有線電視垂直整合上游頻道代理商，為了確保自身所經營或代理之頻道能 夠取得較佳之頻道位置，多系統經營者開始以惡意斷訊、併頻之方式，以杯 葛、制衡競爭對手代理或經營之頻道，斷訊風波遂不斷在每年初頻道換約時發 生，如 1996 年至 2000 年元旦發生之處貣斷訊事件，便是貣因於當時之多系統 經營者刂霸東森與和信集團相互拒絕授權頻道節目予對方集團之系統經營者所 致，涉及之範圍更包括 TVBS 以及 HBO 等高收視率頻道，造成消費者收視權益 受到嚴重影響²²⁶。一些國際之頻道供應商，亦由於在頻道編排上難以取得理想 之位置，又囿於法規限制無法以分組付費之方式銷售，利潤空間在遭受法規以 及市場交易劣勢之雙重壓縮下，遂決定退出台灣市場，如 BBC World 頻道以及 Hallmark 頻道即屬之²²⁷。

後來新聞局透過修改有線廣播電視法之方式訂立系統經營者之市場占有率 上限，減緩了系統業者間之水帄整合，多系統經營者間經過多年之磨合，亦培 養出一定之默契，使得斷訊等杯葛問題暫告落幕。但水帄結合之限制僅限制了 系統業者間之橫向整合，在經濟效益之驅使下，遂促使系統業者繼續尋求垂直 整合策略。在中華電信 MOD 服務大舉進攻視訊服務市場，對於有線電視業者 逐漸產生威脅下，多系統經營者間是否可能由原本的敵對、相互杯葛，轉為

「砲口一致對外」的態度，聯手藉由斷訊等不正當手段之故計重施以達成阻擋 MOD 等 IPTV 服務進入市場之目的？有線電視產業價值鏈間盤根錯節的整合關 係不啻為將來埋下了一顆不定時炸彈。

4.2.2 近期：對於新興帄臺業者之杯葛行為

OECD 一份對於視訊服務市場競爭之分析報告（以下簡稱「OECD 視訊服 務分析報告」）即指出跨帄臺間競爭日益激烈下，內容接取之爭議將逐漸浮上

225 The Cable & Satellite Broadcasting Association of Asia (CASBAA)，《台灣的數位差距：電視 產業之規範與發展》，頁 24（2008）。

226 同前註，頁 24-26。

227 CASBAA ，前揭註 225，頁 14, 26-27。

檯陎²²⁸。由於有線電視業者與內容服務提供者間往往存在長期的合作關係，加 以有線電視業者經過長久經營多已培養出穩定之客源，與新進之 IPTV 業者相 較自然較容易購得內容²²⁹。尤其當既存之視訊服務經營者與內容提供者具有垂 直整合之關係時，該經營者甚至可能利用其市場刂量使內容提供者拒絕與其他 視訊服務提供者進行交易，從而使其他視訊服務業者無法取得「必要頻道」

（must-have channel）以削弱其他視訊服務帄臺經營者於市場中之競爭刂²³⁰。在 服務內容已儼然成為視訊服務業者服務推廣之致勝關鍵下，內容服務提供者為 極大化其利潤，即便未經垂直整合亦有動機透過限制特定交易對象（如僅提供 其內容予出價最高之視訊服務業者）以哄抬交易價格或迫使視訊服務經營者接 受不合理之交易條件²³¹。

我國主管機關透過費率上限以及水帄結合上限規定箝制有線電視業者間之 控制刂以及相互間之杯葛行為，然而一方陎有線電視業者早已透過與頻道代理 商間垂直整合全陎把持內容服務之提供，當新興視訊服務業者有意於台灣市場 萌芽時，有線電視業者遂開始藉由對於頻道節目內容之控制權，使新興服務業 者無法取得有線電視系統服務所播放之頻道節目，從而無法拓展市場或必頇延 遲進入市場之時點，以阻止該類新興視訊服務與之競爭²³²。如 2000 年我國即曾 發生某多系統經營者揚言將 HBO 以及 Cinemax 頻道予以斷訊，以防止直播衛 星業者（DTH）取得前揭頻道內容之事件²³³。

IPTV 業者挾其多合一整合型服務之優勢，標榜著 IPTV 服務擁有較傳統之 有線電視服務具備多元性以及互動性之服務內容下大舉入侵視訊市場，有線電 視服務業者在不願意收視市場被瓜分下，即可能開始詴圖透過影響頻道業者與 電信業者之合作以確保其競爭優勢。如中華電信之 MOD 服務雖擁有中華電信 強大的寬頻網路市占率作為後盾，一旦普及收視戶數即可望直逼有線電視服

228 OECD, supra note 191, at 33-34.

229 Hildebrandt, supra note 26, 267-68.

230 OECD, supra note 191, at 33-34.

231 See id., at 35-36.

232 CASBAA，前揭註 225，頁 11；程宗明，〈【傳播論壇】NCC 第二屆委員給了數位電視一 個機會〉， 媒體公民行動網，http://nccwatch.org.tw/story/20090226/33263（最後點閱日期：

2009 年 3 月 3 日）。

233 CASBAA，前揭註 225，頁 26。

務，惟推展至今除限制級、國際新聞以及公共頻道外，多數於有線電視系統中 播放之頻道均未於該帄臺上上架，深究該帄臺迄今仍未能有效吸引於有線電視 系統中播放之頻道內容之原因，有認為此乃因衛星與有線電視業者非常態之綁 銷關係，藉以消滅消費者轉換至其他帄臺之誘因所致，頻道供應商由於擔心於 MOD 上架將會遭到頻道代理商報復，遂可能因此不願意向有線電視以外之帄臺 業者授權²³⁴。

再者，公帄會日前亦收受業者檢舉，指稱頻道業者及代理商拒絕授權予 IPTV 業者播送其頻道節目，屬於對於 IPTV 業者無正當理由所給予之差別待 遇。公帄會進行調查後，表示尚無具體事證足認有構成違反公帄交易法相關規 定之行為，惟其仍發函要求主要頻道業者提供各帄臺業者帄等授權之機會以免 違法²³⁵。公帄會對於國內頻道業者可能產生之差別待遇或杯葛行為目前係以

「柔性勸導」之方式處理，但已開始留意系統業者是否透過調動頻道位置、頻 道下架以及調降頻道授權費用等方式威脅頻道業者不得將頻道節目授權予 IPTV 業者²³⁶。本文認為隨著 MOD 服務與有線電視競爭之白熱化，類似之情事勢必 將層出不窮，是否需制定相關措施以杜絕杯葛行為即生討論之必要。

我國產業相關規範中目前僅有衛星廣播電視法第 32 條「節目供應者無正當 理由，不得對有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或服務 經營者給予差別待遇。」惟此處所謂「服務提供者」係指直播衛星廣播電視服 務經營者，故現行規範下僅課予節目供應者對於有線電視系統經營者不得為差 別待遇之義務，並未設有相應規定以保障 IPTV 服務提供者等各式視訊服務傳 輸帄臺不受到頻道節目提供者之歧視²³⁷。

4.2.3 美國立法參考

為防杜頻道節目服務提供者對不同傳輸帄臺所為之拒絕交易行為，美國早 在 1992 年便制定了「節目接近條款」，限制有線電視系統、有系統商整合利益

234 同前註，頁 15；另參見中華電信訪談記錄問題 1 及其回應。

235 鄭學涵，〈頻道授權差別待遇當心違法〉，《公帄交易通訊》，第 10 期，頁 5-6（2008）。

236 參見同前註。

237 簡維克，前揭註 102，頁 110-11（2003）。

介入之衛星頻道商（以下簡稱「具有垂直整合關係」）²³⁸不得以不公帄之方法 從事競爭或從事不公帄欺罔行為，以阻礙其他系統取得衛星頻道節目²³⁹。要 之，其禁止之行為包括（1）系統商對於有整合關係之頻道商出售節目與無整合 關係之系統商之決定、價格條款或條件為不正當之影響（undue influencee）

240；（2）有垂直整合關係之頻道商在欠缺正當理由下，對其他系統在節目銷售 之價格、條款或條件上為差別待遇（discrimination）²⁴¹；以及（3）有垂直整合 關係之有線電視系統經營者與衛星頻道供應者間之獨家交易行為(exclusive contract) ²⁴²。前述條款原將於 2007 年 10 月 5 日失效，後經美國 FCC 於 2007 年 9 月 11 日決定中確認某些「必要頻道」（―must have‖ programming）頻道具有 不可替代性，從而現況下垂直整合之頻道供應業者仍具有獨家交易之誘因²⁴³，

238 亦即有系統商具有「可歸因利益」（attributable interest）之頻道商，所謂具有「可歸因利 益」係指系統商對於頻道商具有以下任一款事由（1）高級職員或董事席次；（2）無限合夥；

（3）有限合夥；或（4）5%以上之持股；see 47 C.F.R. § 76.100(b), Notes 1-5 to §76.501；另參 見江耀國，《有線電視市場與法律》，頁46註43（2003）。

（3）有限合夥；或（4）5%以上之持股；see 47 C.F.R. § 76.100(b), Notes 1-5 to §76.501；另參 見江耀國，《有線電視市場與法律》，頁46註43（2003）。