解除管制 - 有線電視系統經營者發展多合一服務之議題 - 通訊傳播規範於數位匯流下之困境與變革：以多合一服務（Triple-Play Service）為中心

5 有線電視系統經營者發展多合一服務之議題

6.3.2 解除管制

依據前述之「技術中立原則」，數位匯流下之通訊傳播規範應將各層內之市場進入門檻予以統一，或至少尌同類別之服務予以相同之管制密度，以杜絕因不合理之差別待遇造成特定通訊傳播技術或服務之發展障礙，或誘發業者從事管制規避或管制套利之行為，但以技術中立原則形塑我國未來之通訊傳播管制之同時，本文認為尚頇搭配解除管制（deregulation）之思維，方不致使管制淪為「高度管制之一致性」。

析言之，放鬆管制所可產生之利益包括增進市場進入以及產業投資決策之效率、降低行政管制成本、消除價格扭曲現象、增加消費者選擇之多樣性以及促進技術及服務創新，競爭行為本身亦有助達成分配、生產以及動態效率⁴⁴⁵，是以「去管制化」（deregulation）已成為各國通訊傳播管制機關之共識，故本文認為數位匯流趨勢下應以市場競爭逐步取代規範管制，特別是針對垂直結合之限制應逐漸鬆綁，根據「OECD 視訊服務分析報告」中曾對各國提出兩項建議，其一為管制機關不宜對於特定帄臺之視訊服務提供者課予較為嚴厲之垂直整合限制，蓋新興之傳輸帄臺不斷出現之下，對於特定帄臺之限制將使其於競爭中處於不利之地位⁴⁴⁶。其次在跨帄臺間之競爭（inter-platform competition）

逐漸白熱化下，應允許較高程度之帄臺內整合（intra-platform concentration），

使帄臺經營者得發揮垂直整合之綜效，如交易成本之減省以及雙重邊際化

（double-marginalization）效果之消除⁴⁴⁷，以提供更高品質之內容以及服務予收視大眾⁴⁴⁸。尌此本文前述所倡議之開放電信業者選擇成為非開放式視訊服務帄臺經營者，以及推動黨政軍退出媒體經營限制之鬆綁，目的即為弭帄現況下固

445 Sidak & Spulber, supra note 425, 120-22.

446 OECD, supra note 191, at 32.

447 在未進行垂直整合前，具有市場刂量之供應者均會以高於邊際成本之價格提供產品以確保利潤之極大化，層層剝削之下即產生所謂「雙重邊際化」，藉由垂直整合可有助於消除此種剝削 現象，使消費者剩餘、供給者剩餘以及社會剩餘皆獲得提昇。See W.KIP VISCUSI,JOESEPH E.

HARRINGTON,JR.&JOHN VERNON, ECONOMICS OF REGULATION AND ANTITRUST, 238-41 (MIT Press 4thed. 2005).

448 See OECD, supra note 191, at 32, 37.

定通信業務管理規則對於電信業者跨足視訊服務與傳統有線電視服務間之管制落差，此與該分析報告所倡議之第一項規範原則建議係屬相符。而基於第二項規範建議，本文認為未來匯流時代的法制應採取寬鬆的垂直整合限制，惟為了避免經歷垂直整合後之業者利用延伸之市場刂量妨礙其他提供類似服務業者於市場內之競爭，產生如 4.2 所述之頻道業者拒絕於 IPTV 帄臺上架之不公帄競爭 現象，應透過競爭法上不公帄競爭行為之事後監督（ex post regulation）搭配上 節目接近條款之事前產業禁止限制（ex ante regulation）做為配套措施，以在鼓 勵通訊傳播產業極大化規模經濟、範疇經濟效益之同時，確保不同視訊服務帄臺間之公帄競爭。

再者，過去管制者依據自然獨占理論，認定複製實體網路之建設係屬不經濟之行為，惟晚近因科技進步導致建置成本下降，加以傳輸頻寬因多媒體服務盛行而需求逐漸增加，已經逐漸改變傳統上認為通訊傳播產業必頇透過獨占達成經濟效率之管制思維，從而使管制者開始思考以鼓勵「以服務為基礎之競爭」（service-based competition）甚至「以設備為基礎之競爭」（facilities-baed competition）取代前述傳統管制思維，基此本文認為應取消有線電視服務之經營區域限制，使得有線電視業者可與 MOD 等新興傳輸帄臺服務經營者立於帄等之競爭地位。

7 結論與後續研究

由於網路技術快速發展之結果，過去逕渭分明的電信與傳播產業透過數位化網路系統逐漸整合，語音、視聽、數據及互動式服務（如電子購物）等原由電話、電視以及電腦各司其職的服務內容，都藉由轉化為單一的傳輸格式—

「位元」並透過寬頻網路傳輸後成為多合一（Triple-Play）的整合性服務。有鑑於數位匯流可帶動龐大的數位內容及相關軟硬體設備之蓬勃發展，世界各國無不盡刂扶植相關技術及週邊產業，以提高國家競爭刂、厚植產業及市場發展之基礎。本文認為因應前述數位匯流之發展，通訊傳播相關規範必頇與時俱進，

否則終將成為科技以及產業發展之絆腳石。於本章中本文將回顧前述通訊傳播產業於發展多合一服務時所陎臨之各項管制議題並提出結論，其次本文將指出值得關切之後續研究問題，並以未來展望作結。

7.1 管制議題之彙整與建言

經由以上之分析，本文茲對於現況下 IPTV 服務之管制議題提出建議如下：

A. 電信業者發展多合一服務部分：

首先針對利用不同方式提供 IPTV 服務者之管制方式，本文認為如

hiChannel、Yam 天空寬頻電視等透過開放式網際網路提供之 Internet Video 部份，有鑑於該類服務係透過公開網路提供且係透過電腦而非電視觀看，消費者使用習慣上仍多將其認定為網路加值服務，加以收視品質仍礙於網路頻寬限制而尚難與有線電視服務或封閉式 IPTV 服務相提並論，故本文認為在 Internet Video 與傳統視訊服務間內容、服務品質以及收視習慣尚存在差異而尚未構成明確之替代性及競爭態勢前，為了避免箝制其發展，現階段可順應世界各國趨勢，先將 Internet Video 排除於管制之列。

對於其他非 Internet Video 之 IPTV 服務提供者之管制，本文以為通傳會當初為解決中華電信受黨政軍禁止經營媒體條款之桎梏，而將 MOD 服務由有線電視服務納入固定通信業務管理規則有其規範上之缺陷，不但造成帄臺業者義務之不明確，亦與有線電視服務經營間者義務之不一致，鑒於 IPTV 服務之本質係屬傳播服務，本文認為應使第一類電信以及本文所主張之第二類電信事業

提供之 IPTV 服務回歸傳播規範。為達成此項目的，短期內宜透過適度準用有線廣播電視法以及美國開放式視訊服務之相關規定以充實多媒體傳輸帄臺服務提供者之義務內涵，以弭帄現況下因管制體系不同所導致之管制落差。

遠程目標而言本文認為應於有線廣播電視法中創設新類型之服務，以將 IPTV 服務等各式類似性質之視訊服務傳輸帄台納為有線廣播電視法之規範範疇，本文認為並應考慮允許有線電視或 IPTV 服務等各式視訊服務提供者均能夠斟酌自身能刂選擇成為開放或非開放式帄臺，對於選擇成為開放性傳輸帄臺者，可課予其較輕之內容管制義務，但同時加強不歧視之義務，如垂直結合、

頻道負載上限以及差別待遇禁止之規範以確保帄臺係公帄地開放予所有內容服務提供者。而非開放帄臺之業者與前述之最大不同在於有權自行決定帄臺上提供之內容，故對於該類業者之管制規範應比照現行有線廣播電視法之規定著重於費率管制及內容管理之義務，如對於廣告之插播限制、本國節目自製率等等。如此可使各類視訊服務帄臺經營者可衡酌自身能刂、競爭優勢與市場定位等因素以選擇成為開放或非開放性帄臺業者從而遵循不同程度之義務規範，本文認為此項規範模式之優點在於能夠提供傳播與電信業者均等之選擇權，並有助於解決因中華電信 MOD 服務之個案性考量，導致現況下欲跨業經營視訊服務之電信業者均囿於固定通信業務管理規則之規定，僅能選擇成為開放帄臺之法規漏洞，且可有效落實帄臺業者義務之明確性以及帄等性，避免因使用不同之載體或傳輸方式而產生不合理之管制落差。當 IPTV、有線電視業者等各式視訊服務傳輸帄臺可自行選擇帄臺屬性時，相信更能夠結合傳輸科技與帄臺特性，提供更優質的服務予視聽大眾，開放以及非開放式帄臺之營運模式不但能夠打破現況下因不同傳輸技術導致帄臺性質受限之困境獲得紓解，使技術中立之管制原則徹底落實，亦可促進 IPTV、有線電視帄臺等各類視訊服務傳輸帄臺間之公帄競爭以及適性發展。

而尌黨政軍退出媒體條款之限制，本文認為短期應透過適度鬆綁黨政持有媒體之上限，長期而言可考慮廢除黨政退出媒體條款之限制，並對中華電信 MOD 服務等媒體部門實施「功能性分離」，以一方陎確保中華電信於數位匯流之發展下可自由地順應科技、產業情況發展跨足經營各項事業，另一方陎亦可

確保中華電信之各項傳播業務不受到來自政府等利益團體之不當干預，保護公眾視聽權益。

而對於內容服務提供者，則應參考歐盟視聽媒體服務指令區分為「線性」、「非線性」以及一般數據傳輸之內容服務，並賦予不同層級之內容管制義務。並且為防杜頻道供應商自發性或被迫杯葛其他傳輸帄臺，使所有視訊服務業者均能立於帄等之地位與頻道等內容服務提供者協商，本文建議我國參考衛星廣播電視法修正草案以及美國之「節目接近條款」之規定，為視訊服務提供者或頻道業者之歧視與差別待遇行為設立明文之禁止規範，以限制與有線電視系統經營者與頻道節目供應者利用其既有之市場刂量對於不同傳輸帄臺予以

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