第 3 章 自「文化政策」中派生而出的「文化產業政策」
第 1 節 「文化政策」與對文化理解的變遷
如同第二章所提到過的，被視為具有高附加價值的「文化創意產業」，其實 是一個晚近新興的概念與產業類別。從阿多諾和霍克海默所提出的「文化工業」
（culture industry）批判觀點出發，逐漸演變成為對工業化與資本主義下複數形
「文化產業」（culture industries）的討論，之後才變成各國推廣的新興產業類別
（Negus 2012：127-28）。從政策領域來看，「文化產業政策」的歷史淵源並非直 接源自於「產業政策」或是「經濟政策」，而是源出自「文化政策」。因此「文化 政策」的形成早於「文化產業政策」，並且是「文化產業政策」的上位概念。是 以在探討韓國的文創產業政策演變的同時，我們必須先回過頭來追尋韓國文化政 策的發展軌跡，才能從中發現韓國型文創產業政策的緣起與獨特之處。
由於「文化」意含的模糊不清，也因而使得做為政府施政方針的「文化政策」， 長期以來被學界視為一個不穩定，並且含意模糊的概念。「文化政策」無疑地是 在討論文化是由誰？為誰？為什麼？以及有什麼？被建構出來的相關議題，並以 此來探討「文化」如何被支持、控制與規範（Bennett，1994：1)。從具體的政策 內容來看，有的時候文化政策似乎就等同於藝術政策，有的時候卻又與傳播或媒 體政策的概念重疊（McGuigan，2001：124；王俐容，2003：1～2）。而依據聯 合國教科文組織報告書中關於「文化政策」之定義，「文化政策」是指：以某種 行動方案，有效運用社會資源，達成某些文化需求，完成有益的、有計劃的目標；
或是指經由達到文化政策界定的某些標準，促進完整人格的實現與正常社會的發 展（夏學理、凌公山、陳媛，2000：160）。因此，文化政策乃是追求有效運用社 會資源，執行某種行動方案，以達成某種特定文化上之需求。
如果從文化政策的制度建立觀點來看，韓國一直要到 1972 年，才開始進行
具有現代意義的文化政策法制化工作（《文化藝術振興法》的制定）。而一直要到 1990 年代之初，在盧泰愚總統的主政之下，韓國才於中央政府的組織架構中單 獨設置了掌管文化事務的「文化部」，以做為獨立的文化政策執行機關。10 在此 脈絡之下，韓國學術界也是自 80 年代的後半期才開始逐漸關心與體系性地研究 韓國的「文化政策」。1987 年，「韓國文化藝術振興院」於其下設立了「文化發 展研究所」，成為研究韓國文化政策的學術重鎮。11 當時的「文化發展研究所」，
在開發文化政策的研究課題的同時，亦提供行政學、美學、社會學、新聞傳播學、
管理學、政策學、社會福利學、藝術學……等與文化政策有關之學門的學者們進 行研究的機會。因此，韓國關於文化政策的研究的總括性探討，可說是始於 1980 年代的中葉（임학순，1996）。而在文化政策的研究初期，韓國學者們認為所謂 的文化政策乃是以公權力來達成國家所制定的文化目標（이종인，1997；정갑영，
1997；한국문화예술진흥원，1998）；文化政策之主體，則主要是文學與藝術
（정홍익，1992；임학순，1996），而文化政策的具體目標則集中在繼承文化傳 統（정홍익，1992）以及提昇國民的藝術福祉水準（임학순，1996）之上。韓國 學者對於「文化政策」（或文化行政）的定義整理如表 3‐1 所示。
表 3-1 韓國學者對於「文化政策」（文化行政）的定義
學者 概念定義
정홍익(1992) 包含文學與藝術，為了充實國民情緒的要求，所做的活動 支援以及為了繼承文化傳統所做的行政事務
이종인(1997)
朝向所謂的文化發展之目標，在公權力的背景之下，形成 與決定文化藝術政策，使其能有效能與效力的執行的協同 行為
정갑영(1994) 透過國家的介入來實現以國家為單位來追求的文化之理想 目標的過程
10 在盧泰愚政府提出所謂的「文化發展十年計畫」之後，韓國政府關於文化政策的領域持續的 擴大，而文化政策在政府內部所佔之預算以及影響力的比重，也持續的增加（박광무 2010：20
～21）。
11 1994 年，「文化發展研究所」改名成為「韓國文化政策開發院」，成為獨立的研究機構。
임학순(1996) 政府等公共機關為了發展藝術並提昇國民的藝術福祉水 準，所對藝術部門進行的介入的相關行為與相互作用 한국문화예술진흥원
(1988) 為了達成文化與其相關公益目的的行動指針。
參考資料：임학순(1996). “문화정책의 연구영역과 연구경향 분석”,<문화정책논총>, 제8집. P.3.
若對照主管韓國文化政策的「文化體育觀光部」之業務範疇來看，當前韓國 文化政策的範疇則至少包括了：「文化藝術之振興」、「文化基礎之擴充」、「民族 文化的昌達」、「文化產業的育成」、「文化福祉與文化享有權的增進」、「國際文化 交流與韓國文化的世界化」、「地區文化發展」、「文化都市的形塑與支援」……等 數個項目。此外，隨著時代的演進，文化體育觀光部的業務還增加了多元文化政 策業務、宗教文化之健全發展與宗教行政、觀光產業的育成、體育振興與體育產 業的育成、國家宣傳機能，以及文化財的保存與修復等方面。不僅於此，甚至廣 電通信委員會的廣電映像政策與知識經濟部的產業設計與流行相關業務，也因與 文化產業的育成相關，而轉移成為文化體育觀光部的業務。韓國政府關於文化政 策的業務範圍與體系，整理如後圖3-1 所示。
不過，上述的文化政策領域以及業務範圍，乃是長時間才逐漸演變而成的樣 態，而正由於韓國的「文化政策」有隨著時間的演進逐漸體系化與制度化的現象，
因此韓國學者也很自然地將韓國文化行政的演化，依照時代的變遷而加以分期。
例如임학순將韓國的文化行政分為：文化政策的生成期（1948～72）、體制與制 度化時期（1973～80）、成長期（1981～89）以及成熟發展期（1990～現在）（임학순 2003: 93~94 ）。 오양량則將之分為：文化政策的生成期（萌芽期與混亂期）
（1948～60）、開發期（徬徨期）（1961～72）；基礎形成期（文藝中興企劃萌芽 期）（1973～80）；跳躍期（文藝中興政策更新期）（1981～89）；成熟期（1990
～98）；與發展期（1998～現在）（오양랼 1995：33～34）。從兩個學者的分類中，
我們可以發現他們不約而同地將1972 年視為韓國文化政策體系形成的關鍵期。
因為
在韓國，與「文化」最相關的兩個重要法律是1972 年制定的《文化藝術振 興法》與1999 年所制定的「文化產業振興基本法」。其中，《文化藝術振興法》
對於「文化藝術」和「文化產業」都加以定義，而「文化產業振興基本法」則只 針對「文化產業」進行定義。在《文化藝術振興法》中，「文化」幾乎就等同於
「文化藝術」。舉例來說，「國家為了促使國民對文化藝術的理解加深並得以積極 參與，並設立文化之日與文化之月」（《文化藝術振興法》（1972）第 9 條（文化 之日）第1 項）。由此可知，所謂的文化之日與文化之月，其實就是「文化藝術 之日」與「文化藝術之月」。即便在1995 年時，《文化藝術振興基本法》通過了 全文修正，但其第四章「文化藝術福祉的增進」的第14 條第 1 項亦提到了：「國 家與地方自治團體為了能讓國民分享優質的文化藝術，指定文化講座設置機關與 團體，以普及文化藝術」。從中，我們可以得知，所謂的文化講座設置機關之目 的，即為推廣文化藝術，而文化講座設置機關其實就是文化藝術講座設置機關。
因此，韓國70 年代開始，對於「文化」的理解，事實上就是「文化」等同於「文 化藝術」，「文化藝術」就等同於文學、美術、音樂、舞蹈、演劇、電影、演藝與 出版……等項目。
而另一方面，在1999 年所制定的《文化產業振興基本法》中，關於「文化」
的概念，主要是附帶在文化產業中來提及。《文化藝術振興基本法》希望透過「文 化 產 業 」 的 發 展 ， 來 提 昇 韓 國 民 眾 文 化 生 活 的 品 質 與 發 展 國 民 經 濟 。 因此，「文化產業」是實現文化目的的道具與方法，而文化本身則是立法之目 的（염찬희2009：217～219）。關於兩法的制定與比較，參見表 3-2 的整理。
表 3-2 「文化藝術振興法」與「文化產業振興基本法」的制定與比較 文化藝術振興法 文化產業振興基本法
修訂時間 1972.8.14 制定
1995.1.5 全文修正
1999.2.28 制定
2002.1.26 全文修正
(第 2 條第 1 項之
韓國文化藝術振興院(1972->2007 韓 國文化藝術委員會)/文化藝術振興基 金
* 於 振 興 院 內 設 立 文 化 發 展 研 究 所 (1987) ->韓國文化政策開發院(1994) ->韓國文化觀光政策研究院 (2002) -> 始意識到能被「載體」所傳遞的「內容」（contents）才是決定文化商品的關鍵要 素，因此選擇以「內容產業」來取代「文化產業」。因此「內容」逐漸成為「文
化」的同義詞（염찬희，2009）。
表 3-3 韓國文化政策中對「文化理解」的變化
第一階段 第二階段 第三階段
期間 ～1994 1995～1998 1999～2001 2002～至今
特點
文化藝術振興法 文化＝藝術
設立文化產業局 法律上訂定文化產業
制定文化產業
振興基本法 文化產業振 興法修訂 法律上對內 容進行定義 文化＝內容 文化＝產業
資料來源：修改自염찬희，2009，〈1990 년대 이후 한국 문화정책의 ‘문화’ 이해 변화 과정〉，《민주사회와 정책연구》，2009 년 하반기(통권 16 호). 217。
而韓國型文創產業政策的發展，正具體地反應出韓國政府對於「文化」概念 理解的變化。因此，文化產業政策自文化政策中的脫胎而出、文化產業政策轉變 成文化內容產業政策、選擇以內容產業政策涵蓋文化內容產業政策，是其政策變 遷的過程。而除了政策的變動之外，要瞭解韓國文化政策的演變，亦需從政策業 務主管機關的變化來一窺究竟。
一般來說，一國政府介入文化事務大致可分為下列三種機制：（一）設置國 家文化事務主管機關：國家機關介入文化事務較深，應用中央集權式來主導一國 的文化政策；（二）設置半官方文化藝術基金會：國家機關介入文化事務介入較 淺，以輔導贊助文化活動為主，為個人、團體或地方，架構多元、多樣、創造性
一般來說，一國政府介入文化事務大致可分為下列三種機制：（一）設置國 家文化事務主管機關：國家機關介入文化事務較深，應用中央集權式來主導一國 的文化政策；（二）設置半官方文化藝術基金會：國家機關介入文化事務介入較 淺，以輔導贊助文化活動為主，為個人、團體或地方，架構多元、多樣、創造性