「發展型國家理論」及其在文創產業政策研究的適用性

自Charlmers Johnson（1982）關於 MITI 的經典著作出發，一群支持「發展 型國家論」的學者們便圍繞著東北亞的歷史經驗，開始研究東北亞為何會有驚人 的經濟發展。在Johnson 的研究中指出，東亞的後進國家之經濟成就，是由於公 部門提出的發展導向，與私部門之間有良好的合作機制（cooperative mechanism）， 因此達到了效能的目標。而所謂的日本模式，所具備的四個要素分別為：

一、小的但是菁英的國家官僚，選擇最好的工具用以發展選定的產業，並在國家 干預下，使用順應市場的方法，指揮監督產業中的競爭，以確保經濟健康與 效能；

二、一個立法與司法的力量被限制的政治系統，官僚被給定足夠的範圍去創造執 行的效能（effectiveness）；

三、國家在干預經濟時的完美的市場順應計畫。包括創造政府財政制度、使用指 導計畫以達成目標……等方式。其中最重要的是「行政指導」；

四、領航的組織，例如日本的MITI。

以此，學界亦將台灣與韓國視為追隨日本模式的「發展型國家」的代表

（Amsden，1985；Deyo，1987；White，1988；Wade，1990；Woo-Cumming eds.，

1999）。Amsden（1990）對韓國經濟發展的經典研究中，焦點就放在韓國國家如 何引導企業進入其所設定的策略性產工業之中，並透過對企業表現的門檻來引導 出口的方式，促使受政府優惠的企業培養競爭力。而對照日本模式，直至90 年 代中期，韓國的「發展型國家模式」仍保有類似的特點：1.指揮命令財政體系的 強國家；2.一個起源於要拉近與先進工業國家科技距離的策略性產業政策，牽涉 到紀律的支持，在產出成果交換中產生優厚的利益；3.透過經濟企劃院（EPB，

負責國家經濟管理的領航機構）補貼地，緊密地協調投資；4.創造並養育出大的 產業財閥；5.進行快速地結構轉型（例如從輕工業到重工業再到技術密集產品）

（Weiss，2003）。

而當1985 年，Scocpol 以 Bringing the State Back in 一書，重新喚起學界對

「國家」做為研究單位的重視之後，「新國家主義」（neo-statism）或「國家中心 論」的研究途徑，還有「國家自主性」與「國家能力」（the autonomy and capacity of states），成為學界探討「國家」經濟發展議題的重要概念（劉佩怡、段盛華，

2004）。「發展型國家」，由於具備了自主性，因此有能力制訂和執行政策，並且 透過「租稅優惠」與「公私合作」，引導私人部門往策略性產業發展，而最終則 是產品出口到世界市場（王振寰、蘇耀昌，2002）。所謂的國家「自主性」，則是 指國家自認其為控制特定領土與其上人民之組織，因而去形成並追求其目標，而 非單純地反應社會、階級或團體的利益與要求（Skocpol，1985：9）。

只是，若考量到社會發展與工業化發展階段的層面之下，國家官僚機關實際 上是無法與社會完全的獨立與隔絕。Evans 認為，國家在經濟發展上扮演了四個 主要的角色（Evans，1995：188）：

一、監護者（custodian）：國家為管理者、政策制定與對初期剛發展的工業訂定 規則；

二、供給者（demiurge）：國家做為創造者，直接參與支援私人投資的生產活動 並提供公共財，在私營企業已經健全時，才會解除國有化。

三、助產者（midwife）：國家藉由補貼、資助減稅等措施，創造出關稅溫室，保 護國內幼稚產業免於外部競爭，以吸引私人企業進入新領域；

四、耕作者（husbandry）：在國家支持之下，教導、培育、激勵驅策廠商在部份 領域中迅速發展，並設立研發機構，幫助企業吸收創業初期的不確定風險與

成本。

Evans 認為必須要與市場和社會保持適度的連結，國家才能保有自主性，也 才有可能在經濟發展上扮演「耕作者」（husbandry）與「助產者」（midwife）的 角色（1995：78-81）。這種聯繫的關係，Evans 稱為「鑲嵌性」（embeddedness），

因此「鑲嵌自主性」成為解釋國家與市場互動關係的新概念。

關於「國家能力」， Joel Midgal 認為包括了：滲透市民社會、規範社會關係、

汲取資源與佔據資源（Migdal, 1988:4），而 Tilly 則認為國家能力包括了：稅收、維 持軍隊、供給公務員、建立效忠國家的符號體系。簡言之，「國家能力」指的是國家 在影響社會各階層與團體，汲取社會資源、提升政策能力以及遂行國家目標之上的 能力。這種能力將界定出政府實施政策與創造營收的能力（張世賢、陳恆鈞，1997：

61-62）。

因此，「發展型國家理論」的理論群認為，「國家發展之所以成功」的假設前 提是：透過國家的自主性，政府握有超越其他部門對經濟的能力。以此，國家可 以：汲取資本、產生與執行國家的經濟計畫、操控私部門接近有限資源的可能性、

協調個別企業的努力、瞄準特別的工業目標、限制如消費者與有組織的勞工所帶 來的大眾力量、來自廣大海外資本的滲透下孤立當地的經濟，以及最特別的是：

透過老練的技術官僚，達成持久增進的生產力，並增加其經濟在世界市場中所佔 的份額。因此，「策略性產業政策」，可說是「發展型國家」的中心要素。以策略 性的政策，帶動一系列的「產業發展」，以此完成國家發展的目標。其中的關鍵 點就在於「官僚的自主性」以及「公私部門之間的合作」。

然而，具有「國家能力」的官僚體制不見得都會是「發展導向」，也可能會 成為掠奪式的國家（Evans，1992）。此外，如同 Onis（1991: 117）所說的，「任

何對東亞發展型國家的分析，必須將戰後東亞成長之能夠實現的國際政治脈絡納 入考量。」是以支持發展理論的學者群必須同時思考公、私部門在發展型國家的 角色，雖說由國家主導，但並非就不重視私部門的角色。這點其實對照的是各個 社群對「國家」觀念的不同。事實上東亞國家不但是「後進工業國」，他們也都 是「後進的民族國家」。他們對於國家應扮演的功能與角色、對於公領域和私領 域的劃分、對於國家權力（state power）與社會力量（social power）的看法，是 相當的不同於西方國家。

在考察發展型國家理論中，國家部門與私人部門的關係之後，王振寰（2003）

整理出發展型國家在執行其工業政策的四種原則，分別是：

一、「服從市場」原則（market conforming）：國家的政策引導私人資本到市場去 競爭（Johnson, 1982）；

二、「市場擴張」原則（market augmentation）：也就是以扭曲市場價格（getting the price wrong），以扶植策略性產業，並以賦稅政策引導私人資本擴張規模和產 能（Amsden,1990）；

三、「管理市場」（governed market）原則，這個原則強調國家認為某些產業是長 期發展所需，不論私人資本是否願意投資，國家透過各種優惠措施，引導資 源投入，來強化整體經濟在國際市場的競爭能力（Wade,1990）。

四、「強化市場」原則（market enhancing）：有條件的補貼或有條件的租稅政策

（contingent rent），國家透過一些作法，例如出口能力或技術提昇，當廠商 達到一定的水準時，國家予以補貼否則予以懲處（Aoki, 1996）；

依照王振寰的整理，我們可以發現，在不同的時間點上學者們對於「發展型 國家」所遵循的原則，有著很不一樣的觀察。針對於此，王振寰認為，對於發展 型國家的討論，必須要放到歷史的脈絡之中才能看到國家機器自主性的緣起；而

其後來的經濟發展，也與國際政治經濟環境有密切相關。Woo-Cumings（1999）

亦指出，「時間」和「空間」是理解東亞成長的關鍵點。如同許多學者曾指出的，

東亞發展型國家基本上是內戰和冷戰時期「地緣政治」的產物。為應付內外的壓 迫，東亞國家將存續以及安全視為最重要的施政目標，這或許也解釋了相較拉美 非以及亞洲其他的第三世界國家，東北亞的國家官僚並非掠奪性而是（官僚理性 的）發展性的。

但在亞洲金融風暴的發生，一方面引起學者對「發展型國家理論」模式的質 疑，另一方面也引起金融危機之後的金融改革，使東亞發展模式朝向英美「管制 型國家」（Regulatory state）模式「趨同」（convergence）的評論（Jayasuriya，2000、

2005）。但支持發展型國家論的學者則認為，這是東亞政經模式的調整和適應

（Weiss，2000、2003；Walter，2006）。

考察過往韓國「政府主導型」經濟，政府干預經濟的方式主要有兩個：一、

行政命令；二、運用金融和稅收的政策來刺激企業。但在面對自由主義經濟全球 化的發展趨勢之下，南韓選擇與台灣不同的財政重整手段，主動並積極地擁抱自 由化政策，國家似乎自產業政策中退去，1994 年時更將經濟領航官僚機構「經 濟 企 劃 院 」 改 組 。 探 究 其 目 的 ， 乃 在 於 希 望 能 克 服 所 謂 「 發 展 上 的 阻 礙 」

（developmental blockage）：大企業的結構深深地綁住國家，與此同時，並限制 住國家規訓這個結構的能力。也就是財閥越在財政上依賴國家的信貸，國家就越 被限制住要去防止財閥的失敗。而在1997 年的金融風暴之後，由 IMF 主導下的 組織重整與結構改造，則是服膺新自由主義的經濟政策，但卻造成兩個直接的後 果：一、組織重整與結構改造是透過「國家」而不是市場來進行的；二、市場開 放性的增加，伴隨的卻是擴大的「再管制（re-regulation）」（Weiss，2003: 249）。

於此，Wiess（2003：256-258）提出了一個很有趣的比喻：假如說，「轉型」

是指在形式、外觀、性格、氣質以及功能上的重大改變，那麼全球化論者或許某 種程度上是說對了，的確在後威權的韓國出現了國家的轉型。但是，所謂韓國的 國家轉型，並不像是童話故事裡面的青蛙變成王子（或是王子變成青蛙），毋寧 說是一位王子卻變成像是隻青蛙在跳。對Weiss 來說，驅使國家進行國家轉型的，

主要是來自在地的（domestic）力量而不僅是來自國際的壓力。特別是那些新興 的領域，國家不是退出經濟領域，反而更需要國家的介入。⁹ 因此，在追求轉型 的同時，政府與企業之間的合作關係也就更為重要。政府與企業雖然各自有其獨 立性，但是韓國政府仍是交換資訊，匯集資源與任務分享等互動中的規則與目標

主要是來自在地的（domestic）力量而不僅是來自國際的壓力。特別是那些新興 的領域，國家不是退出經濟領域，反而更需要國家的介入。⁹ 因此，在追求轉型 的同時，政府與企業之間的合作關係也就更為重要。政府與企業雖然各自有其獨 立性，但是韓國政府仍是交換資訊，匯集資源與任務分享等互動中的規則與目標