第三章 新聞自由之探討
第三節 新聞自由之功能、規範對象與限制
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 55 -
第三節 新聞自由之功能、規範對象與限制
大法官釋字第 689 號解釋是大法官首次肯認「新聞自由」為我國憲 法保障之基本權相關解釋，解釋理由書中提及：「為確保新聞媒體能提 供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足人民知的權利，形 成公共意見與達成公共監督， 以維持民主多元社會正常發展，新聞自 由乃不可或缺之機制，應受憲法第 11 條所保障。」根據上述解釋理由 書可得知，新聞自由的功能有二：一、促進資訊充分流通，滿足人民知 的權利； 二、形成公共意見與達成公共監督，以維持民主多元社會正 常發展。茲分述如下：
第一項 知的權利
知的權利(Right to Know)，又稱為知識權、知悉權、資訊權、信息 權或了解權，廣泛來說，知的權利指的是人民可以自由取得各種知識跟 資訊並得以請求政府或機關提供資訊有助於了解情況的權利。
知的權利之興起，乃源於人民有言論自由的觀念，換言之，人民除 了有表達的自由外，也要有知道的權利，故其涵義有二：（一）公眾有權 利知道事情真象；（二）為保障人民知的權利，媒體有採訪、報導自由。
知的權利應不是媒介或記者要讓大眾知道的權利，而是讀者大眾原有的 知道權益，這意謂讀者有權知道什麼；亦即新聞記者應採訪報導者為何，
決定權在讀者。92原本一般而言，知的權利有二不同層次的意義；一是 基於自由權之本質，人民有權自由獲取各種資訊，國家權利及各種社會 力不得阻撓；另一層次則是要求國家各級政府、機關，應將其所擁有之 各種資訊（除少數例外者）向人民公開。93
知的權利為 1940 年代以來，美國新聞界推動「國際新聞自由運動」
92張明偉，〈新聞記者拒絕證言之權能與界限〉，法學叢刊，第 46 卷第 4 期，2001 年 10 月，頁 129。
93許慶雄，《憲法入門 I，人權保障篇》，1998 年，頁 101-102。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 56 -
的重要內涵，此概念最早由美國的美國聯合通訊社(美聯社, Associated Press)專務理事肯特・庫柏(Kent Cooper) 在 1945 年的一次演講中提出，
內容指的是人民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和 保障公民知悉、獲取訊息的權利，尤其是政治訊息的權利。1945 年 1 月 23 日，《紐約時報》社論刊出，庫柏所提出的「知的權利」為人民有充 分「接近」正確傳遞出來之新聞的權利，如果一個國家缺乏對知的權利 的尊重，就不可能達成政治自由。94
1948 年，聯合國《世界人權宣言》指出：不分性別、種族、國籍、
年齡，全人類均應享有的傳播權，包括知的權利與媒體近用權；「知的 權利」指的是人們有「不受限制、充分獲得資訊」的權利。由此可知，
「知的權利」和知情權精神雷同，知情權於是常廣泛用於媒體報導的理 論基礎，支持新聞自由。
在滿足人民知的權利方面，新聞媒體扮演重要的角色。因為一般民 眾較難有時間跟機會親身去接觸政府機關及公部門的第一手資訊，這些 資訊的取得多半仰賴新聞媒體的採訪報導，透過報紙雜誌、廣播電視及 網際網路等媒介露出，當新聞自由享有充分的保障，落實新聞自由時，
才能讓資訊充分流通，滿足人民知的權利。
第二項 公共監督
根據第四權理論，憲法之所以保障新聞自由，為的是讓新聞媒體發 揮公共監督的功能。人民透過媒體提供資訊了解政府作為，並促進人民 對於公共議題討論之機會，形成公共意見，可監督政府施政。
新聞媒體監督政府的重要性可以區分成兩層面：首先是新聞媒體的 功能，提供資訊及形成公共意見，新聞媒體作為一個平台，先提供資訊
94James S. Pope,”Foreword”, Harold L. Cross, The People’s Right to Know (New York:
Columbia University Press, 1953), pp.x-xi.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 57 -
給一般民眾，讓民眾充分了解到政府作為，並提供公共議題的討論空間，
形成公共意見，反饋給政府單位，以達到監督施政的效果，因此，要形 成民主政治，由人民來作主，新聞媒體扮演了非常重要的角色。95 因此，新聞自由的保障，並非保障新聞媒體本身，而是保障新聞媒 體能取得未受政府控制或影響的資訊，這種資訊的流通，才達到公共監 督，新聞自由使人民有知的權利，促進公共討論，形成公共意見，以發 揮監督政府施政的功能。
第三項 新聞自由之權利主體
新聞自由的權利主體是誰？新聞自由是公民個人的權利，還是新聞 機構的權利？過去新聞學者曾經對此議題進行討論，新聞自由權利的不 同歸屬，將會對新聞自由的意涵有極為不同的詮釋（McQuail, 1992）。
如果基於第四權理論，新聞自由是一種制度性的權利，享有該權利者為 新聞媒體。而新聞媒體為一事業組織，由事業主、編輯及記者等新聞專 業人員所組成。96而在新聞機構的組織內部，新聞媒體的所有人或記者 編輯，誰是實際享有新聞自由的人，恐怕得視情況而定，以下針對新聞 專業人員以及新聞媒體事業主所能享有的新聞自由加以討論。
（一） 新聞媒體事業主
新聞媒體泛指以新聞為主要表現形式的大眾媒體，隨著時代發展，
新聞媒體涵蓋的層面愈來愈廣泛，新聞事業一開始指的是報紙，也就是 印刷媒體，包括報章及雜誌，20 世紀初，廣播及電視興起，新聞事業的 類別區分為兩大類，平面媒體及電子媒體，21 世紀網際網路崛起，透過 網路傳播的新聞媒體成為新興的媒介模式。有學者將新聞事業界定為：
95林子儀，同註 68，頁 72。
96林子儀，同註 68，頁 94。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 58 -
凡能把新聞和新聞評論介紹給大眾之一切事業機構。換言之，新聞事業 是指能夠促使人類思想、意志、知識等訊息交流的媒介，至少應包括報 紙、新聞性暨一般性雜誌、廣播、電視、通訊社、資料供應社、圖書出 版社、民意測驗機構、廣告公司、公共關係社、新興之網路報等。97
新聞事業主，顧名思義，就是上述新聞媒體事業的擁有者，例如報 社社長或發行人、雜誌社長或發行人、電視公司或廣播公司新聞部的負 責人，都可被認定為新聞事業主。新聞媒體事業主所享有的新聞自由，
主要是對抗外部加諸的政治及經濟的壓力，學者林子儀認為，「事業主 不能左右其所出資的新聞媒體的聲音，其不能因身為新聞媒體的所有人 即可要求或指示該新聞媒體表達其想表達的內容。98」也就是說，新聞 事業主僅能以公司所有人的身分，去進行人事管理、營運規劃，但不能 以老闆身分去主導所屬媒體的報導內容跟方向。
（二） 新聞專業人員
新聞媒體所呈現的成果主要是由其事業內部的專業人員，如編輯、
記者、專欄作家等的努力，新聞媒體要發揮監督政府的功能，也必須要 有他們的採訪調查及蒐集有關的資訊、對公共議題提供適當的評論、以 及決定呈現給大眾的內容及形式等專業的努力，才能達成。99
新聞事業內部專業人員所主張的新聞自由有兩個層面，一方面是面 對外部的採訪單位，在取得資訊或訊息時，可能會面臨政府的干預或廣 告主的壓力，另一方面，在新聞事業內部，對於新聞採訪跟報導上，能 否自由的決定報導方向跟重點，能夠免於受到事業主的干預或指示。
97錢震原著，鄭貞銘、張世民、呂傑崋增修，《新聞新論》，2003 年，頁 75。
98林子儀，同註 68，頁 94。
99See, e.g., BAKER, supra note 42, at 253.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 59 -
有學者認為，如要貫徹第四權理論的新聞自由理念，應給予這些專 業人員可以免於事業主不當干預的權利。因為一般而言，新聞專業人員 比事業主更具有專業的理念，而且成為一個同儕都公認為成功的專業工 作者的動機，也會驅使專業人員努力實踐其專業理念。100相對來說，事 業主比較會考慮實際的經濟利益及政治利益，因此第一線的專業人員比 起新聞事業主更堅持作出好的新聞報導，發揮監督政府的功能。
因此，為了實踐第四權的新聞自由理念，新聞自由應包含對外的外 部新聞自由，以及對內的內部新聞自由，新聞媒體事業的內部專業人員 應保有自主性，免除事業主的干預，包括自由的選擇採訪題材、報導的 方向以及某些議題的呈現角度及調查對象。
（三） 新媒體
相較於新聞專業人士，值此數位網路時代，民眾著實扮演著更為積 極的角色。若干社交媒體也提供了更多內容傳播的機會，包括YouTube、
臉書、推特、噗浪以及各式網站，都會有各種訊息出現其中。這類藉用 網路流傳的社交媒體，因為大量人潮集結，開始受到傳統媒體重視，甚 至成為傳統媒體的重要新聞來源。101
因媒體型態的愈趨多元也使得不論是平面或電子媒體以及新興的 網路媒體、社群等在評論司法案件時，更是百無禁忌，甚至各種對司法 的攻擊與個案偵審內容的臆測，已形成偏頗的媒體公審，不僅是對當事 人名譽及隱私造成損害，也對司法公信造成嚴重的斲傷。102
由於台灣的網路新聞媒體及言論並未受《廣播電視法》、《有線廣播
100 Id. at 254.
101林照真，〈為什麼聚合？有關台灣電視新聞轉借新媒體訊息之現象分析與批判〉，中 華傳播學刊第 23 期，2013 年 6 月，頁 6。
102蔡碧玉，〈媒體審判與司法信賴〉，月旦裁判時報第 53 期，2016 年 11 月，頁 121。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 60 -
電視法》及《衛星廣播電視法》約束，目前國家通訊傳播委員會(NCC) 僅能透過邀集電視新聞單位訂定「線上新聞製播規範」，以便自律，因 此網路新聞媒體及網路言論不在本研究的討論範圍中。