第三章 新聞自由之探討
第一節 新聞自由之意涵及理論基礎
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 43 -
第三章 新聞自由之探討
第一節 新聞自由之意涵及理論基礎 第一項 新聞自由之定義及意涵
在民主與商業社會中，新聞自由扮演十分重要的角色，新聞媒體傳 遞資訊，除反映社會與政府的現實情況外，對於重大商業決策之作成，
亦有舉足輕重的角色。此外，新聞自由亦負有反映民意、監督政府、廣 泛討論以及落實民主參與的功能。因此，新聞自由可說是透過大眾媒介 傳布資訊或概念（理念），而不受到政府限制（干預）的權利。65這也正 是所謂的第四權，新聞媒體被視為政府立法、行政、司法三權以外的第 四權，根據第四權理論，憲法之所以保障新聞自由，目的在於維護新聞 媒體的獨立性跟自主性，讓新聞媒體可以取得未被政府控制或影響的資 訊，所以新聞自由又可視為民主政治國家開放程度的指標，也是民主政 治得以運作發展的關鍵。
國內學者針對新聞自由也提出不少看法，學者李惠宗認為，記者以 蒐集資訊並發表言論為其職業，其言論自由又受到特別多的保障，因其 具有監督政府、防止言論市場被操縱的功能，於是形成所謂的新聞自由，
包括蒐集資料、編輯自由、評論自由等。66學者許育典認為，新聞自由乃 是為了保障新聞媒體的自主、獨立性，不受政府的干預，以發揮監督政 府的功能並提供人民相關訊息，以滿足民眾知的權利。因此新聞自由應 包括：報導自由、取材自由、播送自由。67學者林子儀則認為，新聞自由 為一種憲法所保障的基本權利，其主要的目的就是在保障新聞媒體的自
65張明偉，〈以偵查不公開規範傳播自由之探討〉，法學叢刊，第 60 卷第 1 期，2015 年 1 月，頁 99。
66李惠宗，〈愛刺探祕密的記者〉，月旦法學雜誌第 68 期，2001 年 1 月，頁 8-9。
67許育典，〈當新聞自由遇到隱私權－一個公益與私域的衝突難題〉，月旦法學雜誌第 244 期，2015 年 9 月，頁 83。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 44 -
主性，使其能提供未受政府控制或影響的資訊，以促使大眾對政府的施 政及公共事務的關心，並進而形成公共意見，發揮監督政府的功能。68 關於新聞自由的具體內涵，學者林子儀依性質區分為三大類，分別 是防禦性權利（defensive rights）、表意性權利（speech rights）及外求性 權利(offensive rights)。所謂的防禦性權利，指的是為了維護新聞自由，
新聞媒體得以免除政府干預，例如免於證言權及不受搜索及扣押之權利。
表意性權利指的是新聞媒體得以自由發表訊息或意見的權利，例如不受 政府禁止或審查的權利，以及事後免於誹謗追訴的權利。而外求性權利 是指能夠提供新聞媒體一些特殊管道或機會去取得第一手的資訊，例如 政府資訊的接近使用權。69
綜合上述學者意見，可以得出新聞自由是法律為了保障新聞媒體取 材、編輯跟評論的獨立自主性，可以不受政府的干預，形成公共意見、
監督政府施政及滿足民眾知的權利。
第二項 新聞自由之歷史脈絡及相關理論
新聞自由是近代民主政治制度下的產物，沒有民主政治，即不可能 有新聞自由，因此新聞自由亦可視為一個國家民主開放程度的指標，大 抵世界上享有愈高程度新聞自由的國家，其政治民主的程度也愈高，當 然新聞自由的享有也不是一蹴可幾，從西元 1644 年約翰．彌爾頓（John Milton,1608-1674）在國會發表出版自由請願書（Areopagitica : A speech of Mr. John Ｍilton for the liberty of unlicensed printing to the Parliament of England），要求依據個人良知，自由「獲知」、「陳述」及「辯論」的權 利，此為一般新聞學者認為新聞自由之嚆矢。70
68林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，國立臺灣大學法學論叢，第 22 卷第 1 期，1992 年 12 月，頁 102。
69林子儀，《言論自由與新聞自由》，1991 年，頁 86。
70李瞻，〈新聞自由的演進及其趨勢〉，《報學》3：5，1965 年 12 月，頁 41。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 45 -
約翰．彌爾頓的看法掀起世界各國爭相爭取的浪潮，對於美國獨立 戰爭與法國大革命影響甚鉅，由於早期出版品受到政府嚴格管制，因此 當時認定的新聞自由多半聚焦於出版品發行不受政府檢查或控制，當時 新聞自由的意義在於：71
一、出版物在出版前不受第三者的檢查。
二、個人或團體享有出版與發行的自由，不須申請許可證或執 照。
三、批評政府、官員、政黨而不受懲罰。
四、出版物之意見與信念，無論對或錯都同樣受到保護。
五、不應以法律條文限制出版資料之蒐集。
六、國際間之資訊自由流通，不應加以限制。
到了近期，國際新聞學會（International Press Institute）1962 年在其發行的《最初十年》（The First Ten Years）一書中，認為新聞 自由之定義應符合四個條件：72
一、接近新聞之自由（Free Access to the News）； 二、傳播新聞之自由（Free Transmission of News）； 三、發行報紙之自由（Free Publication of Newspaper）； 四、表達意見之自由（Free Expression of Views）。
由上述四個條件可以看出，新聞自由的定義已經逐漸從爭取解除政 府對於出版品的限制，轉變為採訪新聞及意見表達的自由。進一步賦予 新聞媒體功能及角色的論點是美國聯邦最高法院大法官 Potter Stewart, 他於 1975 年曾在耶魯大學發表一篇演說「Or of the Press」，內容提到
「The primary purpose of the constitutional guarantee of a free press was a
71田文輝，〈新聞自由與社會責任〉，政治評論第 48 卷第 12 期，1990 年 12 月，頁 16。轉引自施良波，偵查不公開與新聞自由－以檢察機關偵查資訊知釋出為中心，
國立臺灣大學政治學研究所碩士論文，2011 年。
72邵定康，《各國憲法與新聞自由》，台北市新聞記者公會，1970 年，頁 3。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 46 -
similar one: to create a fourth institution outside the Government as an additional check on the three official branches.」意即在政府之外建立第四 機構以制衡三權，但是他強調新聞媒體有監督政府的「權利」（right）而 非「權力」(power)，也是從這篇演說中，針對新聞傳播媒體在現代社會 的重要功能，Stewart 提出了「第四權理論」(the fourth estate theory)73， 他認為憲法之所以保障新聞自由之目的就在於保障一個有組織的新聞 傳播媒體，使其能成為政府行政、立法及司法三權以外的第四權，以監 督政府，防止政府濫權並發揮制度性的功能。亦有學者將該理論稱為「監 督功能理論」（the watchdog function theory）。74其後William J.Brennan ,Jr.
大法官亦持相同的主張，強調憲法保障新聞自由的目的就是要讓新聞媒 體能發揮監督政府及揭露政府濫權的功能。也就是說，第四權理論是建 立在「政府必須受到新聞媒體之監督」的思考上。
根據第四權理論所建構的新聞自由有下列幾點特性：75
一、新聞自由為一種制度性的基本權利（an institutional right）， 而非一種個人性的基本權利（an individual right）：第四權理論認為 新聞媒體監督政府是現代民主社會極為重要的一項制度，新聞自由乃是 憲法為了保障新聞媒體自主性，以使其發揮監督政府的制度性功能，而 給予新聞媒體的一種基本權利保障。因此，新聞自由屬於一種為了維護 新聞媒體作為民主社會一項制度所需之制度性的基本權利，與保障個人 之自由或權利的其他個人基本權利不同。
二、享有新聞自由之權利主體為新聞媒體而非一般大眾：第四權理 論認為憲法保障新聞自由的目的，是為了保障新聞媒體發揮監督政府的 功能，因此享有新聞自由的權利主體是媒體。因為現代政府為一結構繁
73See Stewart, supra note 10, at 634.
74See David Kelly & Roger Donway, Liberalism and Free Speech, in DEMOCRACY AND THE MASS MEDIA 70-1, 97-8(Judith Lichtenberg ed.1990)
75林子儀，同註 69，頁 81-84。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 47 -
複的龐大組織，一般大眾並無法對之作有效的監督，要監督這樣的一個 組織，必須仰賴於一個結構良好、財務健全、擁有專業評論家、具有獲 取充分資訊能力、並且有將其所獲資訊或評論傳遞給一般大眾的能力之 新聞媒體事業。因此，新聞媒體的事業主、編輯或新聞記者是新聞自由 的實際享有人，但並非以個人的身分享有新聞自由，而是以作為新聞媒 體的一份子的身分享有新聞自由。
三、新聞自由是一種工具性的基本權利：依照第四權理論，憲法之 所以保障新聞自由是因為其具有幫助達成特殊社會目的的工具價值，也 就是說，新聞自由本身並非目的，新聞自由是可以保證新聞媒體為社會 整體利益扮演監督政府的角色。
四、新聞自由並非是以保障或促進新聞媒體自身的利益為中心：基 於第四權理論觀點，新聞自由並非是以保障新聞媒體的自身利益為中心，
其所強調的是保障人民能獲得未受到政府控制的資訊，新聞媒體所提供 的事實跟傳遞的訊息，是為了在必要時能提供人們足夠的資訊或激發民 眾的動機，去挑戰或抗拒政府的某些行為，因此，第四權理論下的新聞 自由主要是以大眾實踐民主理念的利益為中心。
從第四權理論出發，新聞媒體監督政府有其必要性。為什麼政府需 要監督？從理論層面而言，現在民主國家皆以代議民主方式組織政府，
政府的權限均源自於人民的同意及授權。76基於民主實踐及確保國家機 器會遵守民主政治的原則，應有適當的監督機制；基於現實的考量，如 果政府濫用權力容易產生弊端，為了預防弊端，這個監督機制要能充分 且有效的運作。然而，針對現代民主政府這個龐大的國家機器展開監督 跟制衡機制，單憑人民各自的力量是相對困難的，勢必需要一個結構良 好、財務健全獨立、具有充分取得資訊的能力，並且足以將資訊散布於
76林子儀，同註 69，頁 78。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 48 -
眾的組織，不然將難以與政府組織抗衡，新聞媒體事業相較於一般個人，
具有更大的能量，能夠承擔這種責任，可以有效的、長期的發揮監督政 府的功能，因此應給予新聞自由的保障，確保新聞媒體能夠發揮天職。
因而 Stewart 大法官認為「新聞媒體在現代民主社會中，事實上所 擔負的監督政府之角色及功能是相當重要的，以致於新聞媒體成為一個
因而 Stewart 大法官認為「新聞媒體在現代民主社會中，事實上所 擔負的監督政府之角色及功能是相當重要的，以致於新聞媒體成為一個