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第肆章 以特定秘密保護法解析日本國家安全保障會議 制度
第二次的安倍內閣對於國家安全政策之創舉，除了成立國家安全保障會議與 國家安全保障局之外，另一重點則是特定秘密保護法的通過。本章節在此解析該 國家安全保障會議之組織架構及內部運作的機制，並就日本首相的安全保障助理 性質與美國體制交叉比對，分析出安倍內閣的真實意圖；此外，在其執行單位-國家安全保障局之架構部分亦作詳述，包括其與上級(國家安全保障會議)間之階 層特性、以及與政府其它情報機關間之互動來研究其存在價值；最後，聚焦於特 定秘密保護法之內容規則，尤其是監督機制的設計特性，納入外界對該法案之質 疑與反應做為參考，求評斷出第二次的安倍內閣何以操作集權手段。
第一節 日本國家安全保障會議的組織架構
一、日本國家安全保障會議設立的源起
日本國家安全保障會議的設立概念，既非安倍內閣第二度執政時期方才出現，
其早於第一次安倍內閣於 2006 年 9 月上任之時蓋已設定為首要的政策目標，故 安倍內閣不但在 2006 年 11 月時接連拋出「關於強化首相官邸國家安全保障功能 會議」，開啟行政制度面的改革案並且由自己擔任主席，藉以主導安全保障議題 的討論能在自己的期望範圍內。觀當時中日兩國也處於因釣魚台等領土爭議與二 戰歷史遺緒所挑起之對抗立場，惟背景不同之處，乃是中國大陸今日震懾鄰國的 軍事實力。面對外強進逼的當前局勢，日本國內對於經濟萎靡問題仍苦無解答，
國家定位更長年在和平憲法的規定上模糊不清，故在軍事行動備受箝制的效應下，
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倘若以表 4-1 分析做為參考，便能顯易理解日本的安全保障政策在目前的困 境，日本於 50 年代恢復獨立後，雖與美國建立起防堵蘇俄共產勢力的同盟結構，
然事過境遷，美國待冷戰結束之後未能保持全球獨霸，便開始進行一系列的軍事 及外交手段以預防性地消彌潛在性對手，嗣後又歷經以 9-11 事件所揭幕的恐怖 組織之攻擊，遂讓美國了解威脅不單來自於國家，抑或是出於組織或個人，為求 能達到先期觀察與掌握之預期，同時跨越戰時與平時之認知，即發展出一常態性 之預防機制-那即是情報機關的倚重。反觀日本與美國相較下水平已是落後許多，
如今除了既存北韓的核武威脅外，又逢中國大陸綜合國力的巨量成長期，勢必造 成日本在現實情況中產生國際政治、領土主張甚至是經濟系統上之不利因素。98故 2006 年第一次安倍內閣為因應國家軍事以外之非傳統威脅，欲於調整憲法解釋 進而塑造出可比擬美方之機制與單位，99乃催生創立日本的國家安全保障會議，
目的在於使安全保障的啟動階段為常態性保持狀態，使日本免於暴露在無法獨立 應對危機之高度風險中。
二、日本國家安全保障會議的組織架構
第二次安倍內閣不待其上任滿一周年之期間，緊密籌備「日本國家安全保障 會議設置法」的工作，並於 2013 年 6 月正式向國會提交，寄望透由日本 NSC 之 運作，將首相官邸擘劃成能夠主導外交與安保政策的司令塔，而日本國會嗣於
98 自金融海嘯後，中國大陸之行為逐漸大國主義化。在習近平政權領導下的中國在日後設定的
「富國強軍」與「海洋大國」等大戰略目標，料會嘗試以力量變更現況。另外當中國大陸的經 濟規模能與美國相互抗衡時，將成為國際平衡上的不穩定因素。日本經濟新聞，《冷戦終結 25 年（上）「富と力」の分布一変で摩擦》(冷戰結束的 25 年(上集)-財富與權力的轉移變化)，
2014 年 11 月 19 日。〈http://www.nikkeitoday.com/2014/11/page/3/〉。
(上網時間：2015 年 3 月 1 日)
99 第一次安倍內閣向法制局長官宮崎禮壹下達指示，要對憲法解釋作新的變更，卻引起當事人 反抗與法制局之不滿。日本經濟新聞，《「法の番人」にも安倍色法制局長官に小松氏》(該法案 的把關者-法制局長小松一郎)，2013 年 8 月 31 日，〈http://www.nikkei.com/article/
DGXNASFS02047_S3A800C1EA2000/〉。(上網時間：2015 年 3 月 1 日)
‧ 査と情報－ISSUE BRIEF － No.548》(調査與情報 第 548 號) ，2006 年。〈http://www.ndl.
go.jp/jp/diet/publication/issue/0548.pdf〉。(上網時間：2015 年 3 月 2 日)
101 1995 年 1 月 17 日 5 點 46 分 52 秒，淡路島北部海面的震源，導致以兵庫縣為中心，使大阪， 的對應)，1999 年，〈http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_ data/1999/honmon/frame/
at1106030000.htm〉。(上網時間：2015 年 3 月 2 日)
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2001 年美國「9-11 恐怖攻擊」103以及 2006 年 7 月北韓「發射彈道導彈」104等動 輒影響國家存亡之危機發生後，政府方能被動性的審議對應作為，遂驗證出當時 日本的國家中樞在危機管理層面顯脆弱之虞。故第一次的安倍內閣意識到既存的
「安全保障會議」組織之成員、對應層級以及運作體制皆有需要調整的空間，為 了追求日本在安全保障與危機管理在措施上可以保持彈性，故於第二次執政時遂 對「日本國家安全保障會議」的設計，在「運作」層面上做了修正。(見下圖 4-1)
圖 4-1：日本國家安全保障會議組織圖
參考資料：外務省，《外交青書 2014》，2004 年 4 月，
〈http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook /2014/html/chapter3_01_01.html〉。
(上網時間：2015 年 3 月 3 日)
103 《National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States》，2004 年 9 月 20 日，〈http://www.9-11commission.gov/〉。(上網時間：2015 年 3 月 2 日)
104 2006 年 7 月 5 日早上日本官房長官安倍晉三召開臨時記者會，對北韓發射導彈事件表示提出 嚴重的抗議，並表示遺憾。此次朝鮮發射導彈可能包括大浦洞 2 型彈道導彈，因此日本政府認為 朝鮮違反了其與日本簽訂《日朝平壤宣言》中關於延長凍結導彈發射試驗期限的條款並對此提出 強烈批評。新浪網，《日本提出 7 項措施制裁朝鮮發射導彈》，2006 年 7 月 5 日，〈http://news.
sina.com.cn/ w/2006-07-05/15209379899s.shtml〉。(上網時間：2015 年 3 月 2 日)
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上述圖 4-1 之架構係以首相、內閣官房長官、外務大臣及防衛大臣為核心組 成「四大臣會議」，以兩週為一週期召集會議。此外，為了確保原安全保障會議 所訂定的文官統制基礎，故在防衛政策面如防衛基本方針、防衛大綱、出動自衛 隊、對武力攻擊事態之處理等，即由首相、內閣官房長官、外務大臣、總務大臣、
財務大臣、經產大臣、國土交通大臣、防衛大臣及國家公安委員長等人組成「9 大臣會議」，以商議具體對策。至於在涉及國民生命和財產的突發性危機爆發時，
則轉化為「緊急事態大臣會議」，召回內閣官房長官與指定之官員與會，討論出 兼顧政治判斷之方針，而決策模式如此轉變更實質性地提升首相官邸之權能。
另外，值得注意的一點即是日本的國家安全保障政策擔當總理輔佐官105 的 角色定位。該職前身原為輔佐首相的助理，嗣後因內閣法隨著日本國家安全保障 會議之設立調整後，成為特任安全保障政策之首相助理，並可就輔助性質隨同首 相出席會議敘述意見，106筆者即以下列圖 4-2 中介紹日本國家安全保障會議層級 結構做背景，將國家安全保障擔當内閣總理大臣補佐官乙職之性質與功能作切入 探討：
105 内閣総理大臣補佐官﹕SPECIAL ADVISOR TO THE PRIME MINISTER。內閣官房，《內閣官房職 務英文對照表》，2014 年。〈http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/eibun/〉。(上網時間：2015 年 3 月 4 日)
106 内閣官房 国家安全保障会議設置準備室，《「国家安全保障会議」について(説明資料)》，2013 年 12 月 24 日。〈http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ka_yusiki/dai6/siryou1.pdf〉，p2。
(上網時間：2015 年 3 月 4 日)
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圖 4-2：日本國家安全保障會議層級結構圖
參考資料：WEDGE Infinity，《日本版 NSC 設置へ 「人材」と「組織」が機能強化のカギ》
(日本版 NSC 的成立 強化人力與組織等機能) ，2013 年 10 月 21 日，
〈http://wedge.ismedia.jp/articles/-/3250〉。(上網時間：2015 年 3 月 4 日)
由圖 4-2 所示可觀察出安倍內閣掌握內閣官房正、副長官以及內閣管理監、
國家安全保障局長等要職，除強化效率外，同時也擁有指派親信擔任國家安全保 障擔當總理輔佐官進行協助。此新制度異於以往的安全保障會議之運作模式，安 倍主導下的日本國家安全保障會議在內閣官房中常設「國家安全保障局」，並且 收編具有「國家安全的高度專業知識」之學者人士以及「精通實務」之事務官作 為成員，以期提高由官邸主導下所進行的情報資訊分析、收集管理能力。便容易 理解出該首相助理之地位如此舉足輕重，係因為能展現領導人的政治意圖，進言 之，安倍內閣將能主導決策權使首相之政治意志貫徹無礙。
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三、日本國家安全保障會議與美國國家安全會議之比較
安倍內閣打造的日本版國家安全保障會議(NSC)基礎，係參考美國的國家安 全保障會議模式所產生，該委員會議以總統為主席，並將副總統國務卿及國防部 長那為主要成員，其自成立以來的主要任務乃是協助美國總統處理外交及安全等 事務並制定相關政策。但日美兩國在會議運作與功能上仍有差異，故分別列述如 後﹕
美國國家安全會議區分為三個級別：國家安全委員會部長級委員會、國家安 全委員會副部長級委員會、國家安全委員會跨部門政策委員會。美國國家安全會 議委員會在與會成員上具有高度的靈活性，其固定的正式成員包括總統(擔任委 員會主席)、副總統、國務卿、財政部長、國防部長、參謀長聯席會議主席(軍事 顧問)以及國家情報總監(情報顧問)等高級別官員，至於非法定成員則視決策對 象的需要，由總統決定是否需要邀請其出席或列席會議。107美國國家安全會議是 隸屬於美國總統辦公室的辦事機構，也是美國總統制的產物，故在管理結構上直 接對總統負責，為屬於首長制之內部決策機制。此外，它與美國國務院、國防部
美國國家安全會議區分為三個級別：國家安全委員會部長級委員會、國家安 全委員會副部長級委員會、國家安全委員會跨部門政策委員會。美國國家安全會 議委員會在與會成員上具有高度的靈活性，其固定的正式成員包括總統(擔任委 員會主席)、副總統、國務卿、財政部長、國防部長、參謀長聯席會議主席(軍事 顧問)以及國家情報總監(情報顧問)等高級別官員，至於非法定成員則視決策對 象的需要，由總統決定是否需要邀請其出席或列席會議。107美國國家安全會議是 隸屬於美國總統辦公室的辦事機構，也是美國總統制的產物，故在管理結構上直 接對總統負責，為屬於首長制之內部決策機制。此外，它與美國國務院、國防部