第三章 日照權的保護—立法與行政面
第三節 地方自治團體與日照權保護的落實
二、 地方自治條例
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
51
附帶說明者，至今地方自治條例與指導要綱之間的分際多為「條例主要的作 用在於，以明確的規制積極創造、引導市街發展；要綱的作用則為明示未與法令 牴觸的事項。」亦即，經由議會通過的條例是作為市街發展的總合性規制，而要 綱則是作為修法之前的靈活且細緻的對應措置。儘管指導要綱不具有法律上的拘 束力，然而其存在仍有一定的作用，例如：要綱具有創造性與柔軟性，亦即從現 實的都市問題出發，將法律條文難以界定的概念（例如「美的基準」），隨著地 域的差異、時間的推移，作流動性的定義。此外，指導要綱還有作為嘗試性的動 態領導價值；詳言之，隨著紛爭的出現，地方自治團體先行瞭解與協調相關問題 後，得出以地域住民為本的新價值觀，復以「要綱」作為嘗試性的應對手段，最 後再以「條例」將要綱之內容規則化。從而，指導要綱在重新定位後，仍可作為 地方自治團體積極自我評價、自我改革的先行措置，也替指導要綱存在的正當性 找到合理的解釋135。
二、 地方自治條例
儘管都市計畫法與建築基準法設有容積管制與斜線制限，並且在第 1 種‧第 2 種低層住居專用地域設有絕對高度的限制、在低層與中高層住居專用地域設有 北側斜線制限等間接的日照保護規定；而地方自治團體也意圖以行政指導緩和日 照紛爭。惟如前所述，此等措置的成效有限，因此日照保護立法的訴求從未停歇。
終於，在昭和 51 年建築基準法導入日影規制，訂立基本的統一規範，同時基於 尊重地方自治團體的自主性，授權市町村制訂「日影規制條例」，以因應地域性 的差異。
具體言之，基於國家委任地方立法者，例如「東京都中高層建築物日影條例
（東京都日影による中高層建築物の高さ制限に関する条例）」，其陰影遮蔽時 數之限制，係依序按用途地域、容積率以及高度地區之種類作分類，再分別依建 築基準法第 56 條之 2 的日影規制值指定之。
日影規制條例對於住民與事業者之間的紛爭不具有協調作用136，因此在解決 日照問題方面，除了委任條例之外，還有自主條例，亦即地方自治團體為調和住 民與事業者之間的紛爭，沿襲著指導要綱的內容而訂定「紛爭調整條例137」。其
135 角松生史，〈自治立法による土地利用規制の再検討―メニュー主義と「認知的・試行的先導性」―〉， 収録於原田純孝編，《日本の都市法Ⅱ諸相と動態》（東京大学出版会、2001 年初版）340-343 頁。
136 内海麻利前揭書（註 122）160 頁。
137 地方自治團體介入民事紛爭之依據為日本國憲法第 94 條：「地方公共團體具有管理自己財產、
處理自治事務以及執行行政的權能，並得在法律的授權範圍內以條例制定之。」又，地方自治法 第 14 條：「在通常的情況下，地方公共團體在不違反法令的限度內，與第 2 條第 2 項有關之事務
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
52
內容主要分為二大項138：（1）、住民與事業者之間的利害調整事前手續—在事 業計畫尚未確定前，事業者必須將開發行為公告予鄰近居民周知、於工地現場設 置工事與開發影響說明標示、提出相關說明報告書、召開說明會等，使得住民得 以反映意見。（2）、紛爭調整制度139—當住民與事業者發生爭執，雙方或其中 一方申請調解爭紛時，地方自治團體（通常為行政廳）的首長即介入居中斡旋，
斡旋無效時，則由雙方當事人提出調停，由各方面的專家組成「調停委員會」從 中立的角度擔任紛爭的調停者。
以「東京都中高層建築物相關紛爭之預防與調整條例（東京都中高層建築物 に係る紛争の予防と調整に関する条例）」為例，其立法目的開宗明義即謂：中 高層建築物之相關建築計畫的事前公開，以及紛爭的斡旋及調停等相關事項由本 條例定之，以保持良好的近鄰關係、維持並提升地域健全的生活環境。並於第 3 條以下至第 10 條，規範知事與當事人的責任義務，包括標識的設置、說明會的 召開、斡旋、調停等事項。至於東京都建築紛爭調停委員會的設置，是由具有法 律、建築、環境之學識或經驗背景的專家組成，進行必要的調查審議後將意見提 供給知事作為調停的參考；或者為回應知事的諮詢，就紛爭的預防與調整等有關 重要事項進行調查審議（第 11 條）。此外，為了居中斡旋、調停，必要時知事 得以聽取當事人的意見，或者要求當事人提供必要的文書，亦得以訂立期限要求 事業者延期施工，或是停止工事（第 12 條至第 14 條）。
不論是日影規制條例或紛爭調整條例，都是以地域的合理性為考量基礎，將 都市計畫法制適用在全國的最低基準依地域性作補強，設置利害關係事前調整手 續、紛爭斡旋與調停措置等，有助於日照問題的預防與緩和，惟此等地方自治條 例仍留有部分缺口，無法將日照紛爭完全解決。
詳言之，由於日影規制僅適用在第 1 種及第 2 種低層住居專用地域、第 1 種及第 2 種中高層住居專用地域、第 1 種及第 2 種住居專用地域、準住居專用地 域、近鄰商業地域、準工業地域等九種用途地域以及白地地區，並須由地方自治 團體以條例將日影規制的內容按地域性加以落實，然而在日影規制範圍外之地區、
得以條例定之。」同法第 2 條第 2 項：「在通常的情況下，對於地域的事務，以及其他基於法律 或其授權之命令所委託之事務，地方公共團體有權處理之。」
138 内海麻利前揭書（註 122）160-161 頁。
139 紛爭調整條例所謂的「斡旋」係指：居間安排、處理，使得兩方的事務得以順利進行；所謂 的「調停」係指：介入處於對立地位的當事人之中，尋求雙方都能接受的妥協點以終止紛爭。請 參閱梶原 茂、楠本安雄共著前揭書（註 118）201 頁。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
53
自治團體未作成條例之地區、特定地域（例如高層住居誘導地域、都市再生特別 地區）仍存有日照紛爭的可能，而日影規制條例卻無法在此等區域發揮作用。
又，紛爭調整條例打破以往地方自治團體基於三權分立之行政不介入民事原 則，出於良善的用意居中協調民民紛爭中的營業損失補償、土地境界等問題，惟 近鄰住民缺乏相關的經驗知識，且具體的金額亦往往超出居民所能負擔之範圍，
因此補償金額的算定又常引發更多的紛爭140。 三、 建築協定
昭和 25 年（1950 年）建築基準法制定時，導入新的「建築協定」制度以展 現尊重居民的創意、維持住宅的生活環境、增進商業的便利性、加強建築物的利 用等，使住民得以自主決定建築的相關基準141。詳言之，建築協定是基於（市町 村）條例的授權，由一定範圍內的土地的所有權人、以擁有建物為目的之地上權 人或承租人（以下簡稱為「相關權利人」），全體就建築物的基地、位置、構造、
用途、型態、設計以及建築設備等相關基準所達成之合意內容（第 69 條）。現 行建築基準法第四章（第 69 條以下至第 77 條）即為建築協定之有關規定，茲簡 要說明如下。
（1）、具體的協定內容包括：該建築協定之適用區域、建築物的相關基準
（建物用途規制、最小基地面積限制、牆壁位置、以及樓層數、高度、建蔽率、
容積率上限之規定等）、協定的有效期限、以及違反協定的措置等（第 70 條第 1 項）。（2）、建築協定的成立必須以協定區域內全體相關權利人同意為要件。
但土地上設定有地上權或租賃權者，僅須取得該權利人之同意已足，不須徵得土 地所有權人同意，惟此種情形在前述權利消滅時，建築協定之約束亦隨之消滅（第 70 條第 3 項、第 74 之 2 條第 1 項）。（3）、建築協定之締結手續必須先作成 建築協定書送交市町村特定行政廳獲得許可，或該市町村未設置特定行政廳者，
須經由建築協定區域所在之市町村之首長向都道府縣特定行政廳提出；世町村長 接獲建築協定書後應立即公告 20 日以上，並提供關係人閱覽；閱覽期間屆滿後，
市町村長必須公開聽取關係人之意見；經過特定行政廳（市町村長或都道府縣知 事）審議認可之建築協定書應立即公告（第 70 條第 1、4 項，第 71 條至 73 條）。
140 梶原 茂、楠本安雄共著前揭書（註 118）190-192 頁。
141 昭和 25 年 4 月 28 日，第 7 回國會參議院建設委員會會議錄第 22 號第 23 頁，國務大臣益谷 秀次之發言（關於建築基準法提案之理由及要旨說明）。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
55
從而，建築協定的缺點是社會成本過高：其一是協商成本，其二是監督執行 成本。如前所述，建築協定成立與變更的前提是全員同意，因此往往需要花費數 月甚至數年的時間在溝通協調上；此外，為了維持建築協定運作所需的監督費用 亦所費不貲，包括執行協定的監視費用、違反協定時的改正費用（例如：與建築 行為人交涉、訴諸訴訟程序等費用），皆反映出建築協定必須消耗大量的時間與 金錢成本，而現實中無法負擔上述成本的住民亦不在少數，因此建築協定實難謂 具有穩固的實效性145。
又，建築協定之另一限制，為適用在新開發的住宅地區，或是企業大規模開 發的住宅地區；至於既成的住宅地區，由於權利關係已較為複雜，且持有不動產 之目的充滿不確定性（可能為投資或自用），是以除非建築協定具有明確的反射 利益，否則即便經過數年的協商，仍無法取得協定區域內全體權利者之合意146。
又，建築協定之另一限制，為適用在新開發的住宅地區，或是企業大規模開 發的住宅地區；至於既成的住宅地區，由於權利關係已較為複雜，且持有不動產 之目的充滿不確定性（可能為投資或自用），是以除非建築協定具有明確的反射 利益，否則即便經過數年的協商，仍無法取得協定區域內全體權利者之合意146。