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第二節 東協作為的區域安全化分析
自 2015 年起，羅興亞難民問題升級成為嚴重的區域危機，不僅國際社會對 此嚴厲譴責，就連區域內國家也開始認知羅興亞難民問題將帶來嚴重區域威 脅。因此一改 2015 年以前採取國家安全化，各自為政、以鄰為壑的作法。而是 多次召開會議、論壇試圖透過集體的商討與設想，不僅處理四處漂流的羅興亞 難民問題，也期望能夠在東協架構下，促使緬甸正視難民問題的根源。如前一 章所說，2015 年以前東南亞國機的作為是以國家安全化為手段追求本國安全及 利益的過程。那麼當一項問題開始被搬上區域層次的討論桌時，甚至被區域成 員視為安全問題，該如何從安全化的角度探討、分析這個過程，這是本節所要 研究的問題。以下將會先探討安全化理論之中有關區域層次問題的論述為何，
其對於區域安全化的假設與分析途徑為何，最後會將 2015 年至 2018 年東協國 家針對羅興亞難民問題所做的具區域化意涵的論述、互動及措施來評價區域安 全化角度下的羅興亞難民問題。
(一) 區域安全化理論
觀諸 2012 年羅興亞難民潮爆發以來，大量難民出逃緬甸的週邊鄰國，好則 抵達目的地國家受到基本的收容安置；壞則遭到登岸的國家以「推回」政策拒 於門外，只好繼續漂泊海上，最後葬身海底；或遭到人口販運等跨國犯罪集團 誘騙拐賣，過著非人一般的生活。對此東南亞各國、人道主義國際組織等行為 者紛紛為此發聲或採取行動，然而自 2015 年以來可以看到這些發聲與行動常常 站在不同的觀點或立場，最後無法取得共識，議程只好繼續延宕，這也是此一 嚴重的難民危機持續蔓延數年的重要原因。
有關羅興亞難民危機的解決方案，有採納 1951 難民公約及其後的相關補充 條約，或是聯合國難民署現有相關難民援救、安置在地融合的建制為架構，設 法為如何拯救羅興亞難民尋找答案，並建構完整的政策方案者；亦有文獻指出 緬甸國內的種族衝突與政治體制是問題真正的根源，因此疾聲呼籲緬甸迅速做
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出改變。本論文認為這些論述都對羅興亞難民研究做出重要的貢獻，立意良 善、理想崇高。只是在閱讀此類文獻後卻不免有種論述與現實狀況有段距離或 者其自圓其說，而忽略推動各行為者的行為脈絡與行為動機之感。因此本論文 全文希望力求呈現出在羅興亞難民危機中各行為者的行為脈絡與行為動機，以 圖能夠以適切的觀點了解這整起事件的發展及當前遇到的障礙，而不致落入過 去研究的盲點與窠臼。
在前面章節所研究的基礎上，已可以對羅興亞難民危機中各行為者的反應 分別做出具有脈絡性的解釋，也可大致了解各方的行為動機為何。而除了各別 行為者其行為動機做脈絡性的呈現外，本論文也試圖以國際關係理論的架構為 視角，貫穿所有行為者對羅興亞難民危機的回應與立場。
孟加拉、馬來西亞、印尼、泰國等主要面對羅興亞難民國家，過去都有自 己的羅興亞難民政策或措施，有的是採取自由主義精神，願意開放安置、收 容，遵守國際法人權規範來處置，或是配合聯合國難民署等人道組織進行安置 及援助的工作；有的則是採現實主義，以國家利益為優先不願接納難民。
然而自 2012 年羅興亞難民危機大規模爆發，各國皆轉向現實主義的邏輯，
將羅興亞難民前來尋求庇護與收容的狀況上升為將會對本國政治、經濟、邊境 安全造成威脅的安全問題，因此紛紛緊縮自身難民政策改而採取「推回」政 策。此為羅興亞難民危機「國家安全化」的階段，安全化的主體是各個面對難 民的國家，安全化對象是羅興亞難民問題，所追求的安全則是本國的安全。
正由於上述發展，2015 年之後，羅興亞難民危機所造成的各方面衝擊已經 升級成為區域的層次，東南亞各國意識到再無法採取「國家安全化」脈絡的政 策，轉而訴求羅興亞難民危機是威脅到區域安全的問題。可說是進入「區域安 全化」的階段。即安全化的主體是區域或區域組織，所追求的安全則是整個區 域包含內部所有國家的安全。哥本哈根學派有關安全化理論的論述，如何解讀 區域層次的安全化現象，茲探討如下。
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哥本哈根學派指出行為者之間是透過「言說」、「觀念」及「認同」建立起 一個交互主觀的社會建構，而到了 1990 年代，有鑑於冷戰結束國際體系兩極架 構崩解，他們認為體系對於區域及個別國家的影響力與滲透力已經不如以往，
並且面對新時代安全議題的發生，已經不能僅用國家個別的反應理解，而必須 同時由體系內成員的互動來理解。因此，該學派主張以「社會」為分析的指涉 對象，同時亦提倡區域(region)是最合適的研究層次。他們認為在一定範圍內一 組安全關係相互依存的國家會形成一個「安全複合體」(security complex) 這些 國家對安全的認知與利害關係緊密連結，構成一個特殊系統，透過權力分配與 歷史上的關係來塑造其互動模式。7
隨後，早期安全化研究的對象多注重在國內議題，2003 年起，諸多安全化 研究則將此一分析架構的研究延伸至區域。在區域內，區域安全化過程多半被 特定國家或特定國家集團所主導，相關國家在安全化過程中很明顯地會對外宣 稱特定的威脅將會造成整個區域或數個國家的影響，從而得建立起更有效的緊 急回應，其中包括強化休戚與共的區域意識、建立共識、推動共同規範、促進 政治談判、規畫安全合作，以及建立具有實質約束力的制度等 。而在區域安全 議題的安全化上，所提出的安全化過程依序如下:8
1. 國內政治化
當出現一特定議題，該議題對現存社會、環境或政治體制影響程度漸 增時，開始有國內政治菁英發起討論，並視為安全問題。而當政治菁英公 開討論，接著就可以透過言說行止來呈現其安全意涵，並且試圖影響訴求 對象，於既有政治體制內建構公共政策。在國內政治化階段中，主要的安 全化行為者是「國內政治菁英」，言說的指標則是「菁英論述的內容」而安
7 Barry Buzan, Ole Waever, and De Wilde, Jaap., Security: A New Framework for Analysis. (Boulder:
Lynne Rienner, 1997).
8 Barry Buzan, Ole Wæ ver. The Structure of International Security (Cambridge: Cambridge University Press, 2003).
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全指涉對象則是「威脅所涉及的對象」。
2. 區域安全化
當一項議題其影響範圍大至引起國家重視後，亦有可能在跨國與區域 層級展開討論，一旦此項議題正式建構為區域層級的安全問題，安全化行 為者便會彼此商議可以透過何種手段回應此安全威脅。在這個階段安全化 行為者是「代表國家或政府的政治菁英」，言說的指標則是「區域宣言、各 種宣示與聲明」而安全指涉對象則是「以區域為範圍的威脅潛在影響對象 (包括國家、環境與人民等)」。
3. 區域政治談判
這一階段行為者會展開「去安全化」的治理。手段是建立特定區域安 排政治談判機制，以協商談判降低安全威脅影響。在此談判過程中若是涉 及權力政治與資源配置，則有可能會導致談判結果不佳，無助各國邁向下 個階段，在區域政治談判過程中，安全化行為者依舊是「代表國家或政府 的政治菁英」言說的指標除了包括「區域宣言、各種宣示與聲明」外，亦 包括「各種政治談判的結果」而安全指涉對象則是「以區域為範閣的威脅 潛在影響對象」 。
4. 區域法制化
區域層級開始建立有約束力的法律規範或區域制度，同時也透過集體 行動試圖建立常設合作機制，以促進有效治理。實踐安全化的行為者為
「代表國家或政府的政治菁英、國際組織與制度」言說的指標除了包括
「區域宣言、各種宣示與聲明」外，亦增加了「具有法律效力的規範與制 度規則」而安全指涉對象則同樣是「以區域為範圍的威脅潛在影響對象」。
國內政治化到區域安全化的關鍵在於區域國家是否有共識，展現在宣言、
聲明與宣示中。從區域安全化到政治談判關鍵在是否願意透過特定區域論
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壇與政治談判機制來回應也一樣展現在宣言、聲明與宣示中。而從政治談 判到區域有效治理的關鍵則是區域制度的實踐與運作。
經過先前章節的研究後，已經了解到區域內各國政府及東協皆有若干對羅 興亞難民問題的回應，本論文以安全化理論為基礎，假設真正能促使他們有意 願去回應的理由，是當這些問題成為安全問題之時。因此，在這裡本論文會使 用現實主義、自由主義二分法的邏輯來歸納不同國家在各時期面對羅興亞難民 時所採取的是何種主義的措施；在這種分類方法外，另外會輔以安全化理論中 對於一事件如何安全化為安全問題的架構，來說明這些與羅興亞難民問題相關 的國家其改變態度或措施的動態過程。
如前所述，羅興亞難民問題不僅是內政問題，更是大量人口被迫流動的區 域性難民問題；這些難民流入各鄰國造成邊境管理問題、經濟負擔問題。此 外，在區域中形成區域犯罪組織聚納培養人才的溫床，而形成區域犯罪問題。
對國際社會來說，這更是一個嚴重的人道危機問題。綜上所述，對不同的主體 來說，羅興亞難民危機所造成的問題各有不同。雖然國際關係對國家目標的假 設就是追求安全，但不代表每一個對國家造成衝擊的問題都一定會被視為安全
對國際社會來說，這更是一個嚴重的人道危機問題。綜上所述，對不同的主體 來說，羅興亞難民危機所造成的問題各有不同。雖然國際關係對國家目標的假 設就是追求安全，但不代表每一個對國家造成衝擊的問題都一定會被視為安全