國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
55
組織合作，包括菲律賓南部的「毛特組織」（Mautes）及印尼的「神權游擊隊」
（Jemaah Ansharut Daulah）。43
另外東南亞還有許多從事販毒、武器販賣、勞工交易和銷售走私產品的組 織。亦是羅興亞難民在海上漂流背後的隱憂。
第四節 羅興亞難民危機的區域化
當孟加拉、馬來西亞、泰國、印尼這幾個主要的難民相關國家在 2015 年的 羅興亞難民危機中採行推回政策後，反而導致羅興亞難民事件惡化成為羅興亞 難民危機，不僅使許多羅興亞人喪身海上，同時也招致國際社會的壓力及引發 區域安全的隱憂。到了 2015 年之後，羅興亞難民危機逐漸被相關各國放上區域 層次上討論。
在 2015 年羅興亞海上難民危機爆發後，東南亞相關國家已意識到此威脅非 靠一己之力能夠解決，也不是「推回」政策能夠因應的。2015 年 5 月 20 日馬 來西亞、泰國與印尼舉行會議商討如何因應。根據會後發表的聯合聲明，三國 同意秉持東南亞國協團結一致原則，以及以人民為核心的精神來處理「非常態 移民」問題。445 月 30 日，馬來西亞國防部長希山慕丁(Datuk Seri
Hishammuddin Hussein)在「香格里拉對話」中表示，45羅興亞難民危機乃本區 域面臨的新挑戰，他呼籲東協共同面對此一問題，尋求根本解決之道。馬來西 亞總理納吉(Najib bin Abdul Razak）在 6 月 1 日表示，非正規移徙問題應當在東 協的層次上謀求解決，並且尋求其他國家與機構的協助，並且馬來西亞在事件 後續依然表達譴責緬甸的態度。另一個東協成員印尼也對羅興亞難民表達同
43 〈羅興亞問題背後的話語權之戰〉，BBC 中文網，
https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-41250590，檢索日期: 2017 年 9 月 20 日。
44 顏永銘，〈羅興亞難民問題與東南亞區域安全〉，《戰略安全研析》，122 期(2015 年)，頁
22。
45 香格里拉對話會是由英國國際戰略研究所以及新加坡國防部亞洲安全峰會辦公室攜手組織的
年度論壇。2002 年首辦，其後每年六月上旬前後在新加坡市中心的新加坡香格里拉大酒店召 開，故得名“香格里拉對話”。參與論壇的包括亞太地區 28 個國家的國防代表、軍將、政客 等。論壇旨在加深亞太國家之間在安全防務領域的互信。
‧
2017 年 2 月柬埔寨總理洪森（Hun Sen）在與緬甸總統碇喬（Htin Kyaw）
會談中表示，「柬埔寨不同意國際輿論將羅興亞問題國際化，這應該是緬甸的內
46 Martijn Swartbol, “An Old Line in the Sand: The Rohingya Crisis’ Effect on ASEAN Political Integration,” Master Thesis, Utrecht University, Netherland(2018), pp. 40-41.
47 Ibid.
48 〈柬埔寨總理洪森：羅興亞問題不應「國際化」〉，關鍵評論網，
https://asean.thenewslens.com/article/60894，檢索日期: 2019 年 1 月 28 日。
49〈印度政府要將四萬羅興亞人驅逐出境？〉，BBC 中文網，
https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-41385250，檢索日期: 2018 年 4 月 15 日。
50〈羅興亞危機 凸顯東協分歧〉，中時電子報，檢索日期: 2019 年 1 月 15 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
57
亞外長阿曼則批評菲律賓聲明「歪曲情勢」，也不符合東協的共識決原則。51這 個態度主要是因為總理納吉布基於宗教立場始終站在羅興亞人這一邊。不論在 國際場域或者國內政治集會，他都會抓住機會為羅興亞人發聲，指控緬甸當局 鎮壓此少數族裔是「對伊斯蘭的侮辱」。納吉還呼籲聯合國採取行動介入，9 月 初赴美國會晤川普時表達同一立場。52馬來西亞同時也宣布，該國海岸防衛隊 不會再排拒羅興亞難民入境，承諾暫時收留他們。據聯合國估計，馬國已收容 了 5 萬 9 千名羅興亞難民。
可以發現，即使羅興亞難民問題已經被提升成為區域安全問題，但東協各 成員國仍然持有不同意見。這個過程中，主張透過東協協商羅興亞問題的國家 與緬甸所持立場與說法的角力，更是導致東協內部意見分歧的原因。
對緬甸來說，羅興亞難民問題的起因是三個層面的問題，其一是非法移民 問題: 1982 年緬甸頒布了「公民法」，定義了 1823 年以前就居住在緬甸境內的
「國家民族」(indigenous race)成員，而羅興亞人沒有被歸類在這 135 個「國家 民族」當中。緬甸政府並不承認羅興亞人是緬甸的原生族群，也認為其未依法 律途徑成為緬甸公民，而是長年來從邊境非法移居至緬甸境內的族群，而緬甸 政府對其採取的壓迫措施僅是對非法入境者的合法手段。其二是宗教種族衝突 問題: 鑒於緬甸國內多種族及多宗教的特性，信仰佛教的緬族人所主掌的中央 政府長年與少數族群的衝突可說是常態，佛教團體與其他宗教的衝突更時有所 聞，其對象並非只有羅興亞人，例如: 2015 年，被美國《時代周刊》稱作「佛 教界賓拉登」的緬甸僧人阿欣威拉杜，帶領緬甸佛教界發起抵制所有穆斯林的 運動，因此緬甸政府認為羅興亞人與若開佛教徒間是源於宗教問題而相互衝突 的過程，而非羅興亞人單方面受迫害。53其三為分離主義、恐怖主義勢力問題:
羅興亞人自二戰結束後便建立穆斯林解放組織(MLO)，當時其試圖攜地加入不
51 Ibid.
52 Ibid.
53 〈佛教是最和平的宗教？你聽過佛教極端主義嗎？舉槍迫害穆斯林的激進武裝僧侶〉，風傳
媒，https://www.storm.mg/lifestyle/313033，檢索日期: 2017 年 10 月 25 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
58
久後就要從英屬印度分離出去的東巴基斯坦，顯然已經呈現分離勢力的傾向。
而在 2012 年難民危機之後羅興亞分離勢力團體又開始活絡起來，並且在 2015 年以後與緬甸政府軍及邊境警察發生零星的衝突。2016 年 10 月，羅興亞分離 勢力所新發展出的組織-「堅定信仰運動」(Harakah al-Yaqin)組織對若開當地的 警察局發動攻擊，引發一連串若開佛教徒與羅興亞穆斯林互相攻擊的事件，
2017 年 3 月，該組織改名為「羅興亞救世軍」，並在 2017 年 8 月晚間向若開邦 的 24 個警察哨所和第 552 輕步兵營營地發動襲擊。對緬甸政府來說，採取鎮壓 措施僅是為了維護若開邦免受恐怖主義分離勢力騷亂的合理手段。
然而對羅興亞人來說，緬甸政府所採取的是違反人道且危害羅興亞人生活 條件及生命安全的措施，完全超出對非法入境者執法所應有之程度，事實上，
在緬甸政府及緬甸主流輿論的默許與支持下，佛教激進份子針對羅興亞人平民 的攻擊事件時有所聞。表面上政府在邊境劃定隔離區以避免族群衝突，實際上 則是強迫將羅興亞人遷往條件極差的難民營，任其自生自滅，甚至有意間地阻 止來自外界的人道援助。
而在 2015 年國際社會開始關注羅興亞難民危機以來，緬甸方面持續向外界 表達不能接受「羅興亞人」一詞，是因為緬甸的研究認為這個詞在緬甸獨立前 是不存在的。在緬甸的語境中，他們被稱為來自孟加拉的非法移民。歷史上這 些孟加拉移民對佛教徒也有過迫害。所以國際對羅興亞人的同情更加引起緬甸 人的反感。例如: 緬甸於聯合國安理會在 2015 年 5 月 29 日曼谷會議前威脅不 得提及羅興亞一詞，否則將杯葛會議。54
對於被視為近年來緬甸的實質領導人物的翁山蘇姬來說，其對於羅興亞人 採取消極無所作為的態度則招致國際上諸多批評。在 2015 年 11 月緬甸大選之 前，翁山蘇姬被問及羅興亞人問題時，她回答:「在這個問題上，孟加拉也應該 負一定的責任。」因為如果她出面聲援羅興亞人，就違背了緬甸的民心所向，
54〈反穆斯林的佛國．飄泊的羅興亞〉，關鍵評論網，https://hk.thenewslens.com/article/24822，
檢索日期: 2017 年 10 月 25 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
59
使全國民主聯盟在大選之際處於極為不利的境地。她在 2017 年 5 月訪問歐盟的 布魯塞爾總部時，與歐盟外長墨格里尼（federica Mogherini）針對羅興亞問題 交換意見。會後共同記者會中，代表歐盟的墨格里尼卻公開支持「聯合國倡議 的羅興亞問題調查團」，此一發言隨後被同台的翁山蘇姬當場反駁，並稱: 「緬 甸不同意這類的說法。我們不會配合（聯合國的）決議，因為我們不認為這決 份議的發起報告（OHCHR 的「反人道罪指控」），符合若開邦的在地現實。聯 合國的介入立場只會讓緬甸的族群問題更加惡化。」55 直到 2017 年 11 月翁山 蘇姬才首次前往該國西北部遭受政府軍血腥鎮壓的若開邦，訪查當地的狀況，
並初步就遣返羅興亞人與孟加拉政府展開協議。
日本國際大學緬甸問題專家貌昂妙（Maung Aung Myoe）在 BBC 新聞的採 訪中指出，目前緬甸社會幾乎一面倒支持緬甸政府處理若開邦衝突的手法，而 對國際媒體的報導非常不滿，認為外媒偏頗、不公。56 而翁山蘇姬政府對於羅 興亞問題的立場搖擺不定，不僅損害其在國際上人權鬥士的光環，同時也讓她 在國內的聲望迅速下跌，貌昂妙指出這次羅興亞危機，正令軍方在民眾當中的 支持度增加，並且其隨時在尋找恢復軍政府全面統治的託詞。
總結來說，緬甸國內對羅興亞難民問題的看法，有別於國際上從人道關懷 出發的觀點，其認為此議題是羅興亞人與若開邦居民囿於過去的歷史、宗教、
民族恩怨所導致的「衝突」，並非單方面迫害而是雙方都有受害者，因此對於國 際上片面指責的聲音感到氣憤。同時在信仰佛教的緬族在國內占多數人口，且 主掌政權的情形下，其不僅認為羅興亞人是異教之人，且是非法移入的孟加拉 族群，因此國內人民的多數是支持政府對於羅興亞人的政策與措施的。
東協針對此危機在 2015 年 7 月 2 日於馬來西亞召開跨國犯罪部長級官員緊 急會議，該會議的主要目標在於發展出可行的區域性解決方案，以因應羅興亞
55 〈翁山蘇姬訪歐盟：反對UN「干涉」羅興亞問題〉，轉角國際，
https://global.udn.com/global_vision/story/8662/2439933，檢索日期: 2017 年 5 月 25 日。
56 “In China, Aung San Suu Kyi Finds a Warm Welcome,” the Nytimes,
https://www.nytimes.com/2017/11/30/world/asia/china-myanmar-aid-sanctions.html, accessed
https://www.nytimes.com/2017/11/30/world/asia/china-myanmar-aid-sanctions.html, accessed