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第三節 羅興亞人與緬甸政治環境
1948 年後，緬甸政府公佈《國籍法》與《選擇國籍條例》11然而羅興亞族 當中大量的文盲人口因而成為無國籍者；另一方面，二戰時期在英國的組織下 而在若開地區發展的穆斯林武裝團體逐漸成長成為分離勢力，即「穆斯林聖戰 黨」。他們訴求讓若開穆斯林主要生活的梅余地區分離出去併入新建立的東巴基 斯坦。12然而緬甸從英國殖民獨立之後，政府採取之方針是在國內的少數民族 地區如: 撣、克欽建立自治邦，而若開地區的議員也要求政府要比照其他少數 民族那樣建立若開邦。然而若開邦的穆斯林則堅決反對此舉，因為若是建立起 一個完整的若開邦，就表示穆斯林生活的地區也要納入以佛教徒主導的若開政 府的統治。於是聖戰黨開始發動了針對聯邦政府的叛亂。
1949 年 6 月，聖戰黨組織幾乎控制了全阿拉干地區。緬甸政府的控制減少 到僅剩實兌，於是緬甸軍方開始展開長年的鎮壓並且互有勝負。1960 年代開 始，叛亂分子認為有不再有任何希望，於是陸續投降。在 20 世紀 70 年代，孟 加拉解放戰爭期間他們恢復活動，遭緬甸政府大力鎮壓，造成佛伊兩教衝突和 孟加拉關係緊張，並且有許多穆斯林難民逃往鄰國孟加拉國。
1961 年，吳努政府仍然決定設置若開邦，但是為了爭取穆斯林的支持，而 決定梅余(Mayu)地區(包括布帝洞、孟都和拉得堂西部)直接脫離若開政府直接 受中央政府管轄，並命名為梅余邊境管理區( Mayu Frontier Administration)。
1962 年尼溫軍政府政變後取消了梅余邊境管理區的特殊地位並在 1964 年 置於內政部管轄，1974 年後此制度被取消重新回到轄於若開邦。軍政府上台以 後，持續對國境北部和西部的所有分離勢力進行掃蕩。緬甸政府也奉行「佛教 化」和「緬甸化」的政策，使羅興亞穆斯林與當地佛教徒長年關係緊張且衝突 不斷。
11 該條例規定在英屬殖民地出生的新移民且在緬甸居住八年以上者方可申請歸化入籍。
12 王筱媛，〈從緬甸羅興亞難民探討國際社會的難民問題〉，碩士論文，國立中正大學戰略暨國
際事務研究所(2016 年)，頁 56。
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1978 年，尼溫軍政府為了打擊國內的反政府少數民族活動及境內的共產勢 力活動，並加強對邊境的控制，開始於邊境的布帝洞與孟都開進行一項民為
「龍王計畫」的移民調查行動。這一項行動造成大約 20 萬人從緬甸邊境逃入孟 加拉，其中約有 18 萬是羅興亞人。尼溫軍政府這一項驅逐羅興亞人的行動引起 國際高度關注，在多方壓力下，緬甸政府只好妥協同意孟加拉政府遣返這些難 民，到了 1979 年，緬甸總共些收約 18 萬的遣返難民，因而稍稍平息此次紛 爭。
1982 年緬甸頒布了「公民法」，將公民劃分為完整公民(full citizen)、準公 民(associate citizen)和歸化公民(naturalized citizen)三個等級。其中完整公民必須 為國家所規定的 135 個 1823 年以前就居住在緬甸境內的「國家民族」
(indigenous race)成員，且出生時雙親也必須都是緬甸公民；準公民是指 1948 年 在獨立之際因為舊有公民法而取得公民資格的人；歸化公民則必須能夠證明自 己在緬甸獨立以前就已經遷居緬甸，能夠流利地使用一種官方語言，且孩子為 緬甸公民的人。13而羅興亞人沒有被歸類在這 135 個「國家民族」當中。
在孟加拉方面，由於 1978 年緬甸軍政府在若開邦進行「龍王行動」的鎮 壓，大量羅興亞難民逃往孟加拉境內，使孟加拉人口急速上升而無力接濟這些 難民，因此孟加拉也在 1982 年修改其「公民通則」，宣佈羅興亞人為「非國 民」和「外國公民」。在這個背景之下，羅興亞一時間竟面臨了兩邊都不願意 承認其為國民的困境，儼然成為一個無國籍民族。也因為在緬甸 1982 年「公民 法」的規定下，羅興亞人被剝奪了多項的基本人權，除了不准遷徙、旅遊之 外，也不准擁有土地、不能受高等教育。更甚者是政府對其實施的強迫勞動、
處決。當地激進佛教團體對羅興亞人的攻擊也時有所聞，羅興亞人在往後的幾 十年間在緬甸國內受到極端的壓迫處境。
13 〈被真主遺忘的民族：漫談緬甸洛興雅人的困境〉，洞見國際事務評論網，
http://www.insight-post.tw/editor-pick/south-east-asia/20140311/6730，檢索日期:2017 年 1 月 16 日。
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15 “IMAGES ASIA: REPORT ON THE SITUATION FOR MUSLIMS IN BURMA,” Arakan Rohingya National Organization, http://www.rohingya.org/portal/index.php/rohingya-library/26-rohingya-history/56-images-asia-report-on-the-situation-for-muslims-in-burma.html, accessed Juanuary 20, 2017.
16 “Crackdown on Burmese Muslims,” Human Rights Watch,
https://www.hrw.org/report/2002/07/18/crackdown-burmese-muslims, accessed Juanuary 21, 2017.
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https://theinitium.com/article/20151016-dailynews-myanmar-ceasefire-deal/，檢索日期: 2017 年 1 月 25 日。
18 戴萬平，〈從羅興亞難民潮談緬甸的族群問題〉，《戰略安全研析》，第 122 期(2015 年)，
頁 18。
19〈在緬甸，佛教徒對穆斯林的怒火顛覆了我們對佛教的認識〉，故事: 寫給所有人的歷史，
https://gushi.tw/buddhist-terrorism/，檢索日期: 2019 年 1 月 25 日。
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非如此，羅興亞人的處境非但沒有改善，反而變得更尷尬。原因其一在於「族 群和解政策」。2015 年政府與少數民族武裝組織間所簽訂之「全國停火協議」，
當中的少數民族包含了若開邦的民族自決團體，而未包含羅興亞人自決團體。
一旦緬甸真的進一步民主化，各邦取得更大的自治權，則若開邦對於羅興亞的 迫害可能會因為多年來的血海深仇而變的更為激烈。而若政府主動出面承認羅 興亞人的權利與地位並改善其處境，則可能使若開邦武裝團體忿而退出全國停 火協議。同時，其它各邦的武裝組織也會認為緬甸聯邦政府並不能遵守不介入 各邦內部事務的承諾，這將讓未來的緬甸民主化進程蒙上陰影。
原因其二則在於民主化後民意的影響力提高。2015 年大選前，登盛總統曾 試圖推動法案，讓持有臨時身份證的羅興亞人享有投票權，卻受到信仰佛教的 若開民族黨（ Arakan National Party，簡稱 ANP）大力反對，若開民族黨堅稱 羅興亞人是來自孟加拉的非法移民，不該享有投票權，並發動示威抗議。在佛 教組織的施壓下及國內的民意普遍反對下，登盛於 2015 年 2 月宣布廢除 75 萬張羅興亞人的臨時身份證，使他們喪失投票權，無法在國會選舉中投票。翁 山蘇姬在選前舉行造勢活動時，被問到有關羅興亞人的處境，亦選擇沈默與迴 避，僅表示在國家面臨劇烈變動時，不應誇大羅興亞人的問題。
在 2015 年翁山蘇姬領導的全國民主聯盟執政後，對於羅興亞人的態度更是 受民意牽制，首先在緬甸握有最大實權仍是軍方，軍方之所以願意讓翁山蘇姬 擁有部份政治權力，在於翁山蘇姬擁有廣大的民意支持。若翁山蘇姬選擇支持 羅興亞人，無疑將會得罪多數的緬甸民眾。20一旦翁山蘇姬失去了緬甸人民的 支持，恐怕很難再繼續領導國家，也會讓緬甸軍方有機會用技術性手段杯葛其 國務資政與執政黨黨主席職位。21對翁山蘇姬的政府來說，一項殘酷的事實就 擺在眼前: 介入羅興亞問題將會導致國家分裂內戰，不介入則會蒙受國際罵名
20 羅興亞人不止與若開族人關係緊張，在英國統治緬甸時，羅興亞人參與協助英印聯軍的血腥
鎮壓行動，讓緬甸的多數族群都很痛恨羅興亞人。
21〈羅興亞難民危機：緬甸民主化讓問題更嚴重〉，方格子評論，
https://vocus.cc/sophist4ever/5a8ea366eceaedde8df7ddd1，檢索日期: 2017 年 1 月 28 日。
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的艱難處境。目前國際普遍認為，翁山蘇姬在人權推動上的表現令人失望，尤 其面對緬甸國內對於穆斯林少數族群日趨嚴重的暴力侵犯，翁山蘇姬吝於譴責 的態度，也被視為默許暴力，究竟是追求和解亦或推卸責任？讓外界掀起許多 質疑的聲浪。22