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第參章 羅興亞難民事件之衝擊
本論文在第二章探討了「羅興亞難民事件」的背景、成因及發展經過，即
「緬甸政府採取暴力非人道手段迫使羅興亞人出逃國外」此一過程的背景與成 因，而尚未探討這個「羅興亞難民事件」如何發展成為過去幾年中國際新聞媒 體與國際社會所關注的「羅興亞人流離失所最後葬身海上」的嚴重人道危機，
即 2012 年至 2017 年三次「羅興亞難民危機」。此兩者具有不同的發展歷程與成 因。因此本論文在此擬以詞彙的不同來區別這兩種概念。
一語貫之，「羅興亞難民事件」本身帶來的結果-難民出逃海外使周邊國家 的政治、經濟、安全受到衝擊，進而導致週邊國家採取相應的措施，這些措施 進一步造成更糟的結果，最後「羅興亞難民事件」惡化成為「羅興亞難民危 機」也就是國際社會所關注一艘又一艘載著難民的船隻漂流海上無處可去的情 況。在緬孟邊境發生的羅興亞難民事件後羅興亞難民的動向如何? 是如何給周 邊國家帶來衝擊? 而周邊國家又如何因應? 在這一連串的效應下羅興亞難民事 件如何惡化成為羅興亞難民危機? 後續又為東南亞國家帶來什麼樣的衝擊? 是 本章要探討的內容。
第一節 羅興亞難民的動向
在人權觀察組織(Human Right Watch)的〈All You Can Do is Pray〉報告中指 出，自 2012 年 6 月在緬甸針對羅興亞人的暴力事件發生至 2013 年底，至少 125,000 名羅興亞人和少數其他穆斯林逃出緬甸而流離失所。1 其中有約 13,000 名羅興亞人於 2012 年底乘船抵達馬來西亞。根據前述報告，泰國當局亦於 2013 年底宣布，自 2012 年 10 月以來包括婦女和兒童在內有 6,000 名羅興亞人 抵達泰國海岸。
1 “All You Can Do is Pray: Crimes Against Humanity and Ethnic Cleansing of Rohingya Muslims in Burma’s Arakan State,” Human Right Watch,
https://www.hrw.org/report/2013/04/22/all-you-can-do-pray/crimes-against-humanity-and-ethnic- cleansing-rohingya-muslims, accessed February 8, 2017.
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上述這種羅興亞難民經由海路尋求他國庇護的行動不僅持續發生，一直到 2015 年緬甸發生新一波針對的羅興亞人暴力事件時，情況愈趨惡化，在海上漂 流的人數持續增加。BBC 報導指出，2015 年的上半年間就足足有 8000 名羅興 亞人乘船在海上漂流。2 根據國際特赦組織針對羅興亞難民危機所發布的
〈Deadly Jouney: The Refugee and Trafficking Crisis in Southeast Asia〉調查報 告，2015 年 1 月至 6 月之間，至少 370 名羅興亞人在海上喪生，國際特赦組織 相信實際數字應高出許多。目擊者告訴國際特赦組織，他們曾看見數十艘載滿 難民與移民的大型船隻落入相同的艱困處境，但根據聯合國的消息來源，僅有 5 艘船隻登陸印尼和馬來西亞。就算沒數千人也有數百人仍下落不明，可能已 在航行中喪生，或被交易淪為奴工。3 一直到 2017 年的統計，已有將近 20 萬 羅興亞人因為發生在家園的暴力事件而逃往鄰近國家。4 (見圖 3-1)
圖 3-1: 海外羅興亞難民人數分布圖(2018 年) 資料來源: The Arakan Project
https://www.bbc.com/news/world-asia-41566561, accessed, December 20, 2018.
2 “Migrants rescued from sinking boat off Indonesia's Aceh,” BBC NEWS, https://www.bbc.com/news/world-asia-32747616, accessed October 25, 2018.
3 “Deadly Jouney: The Refugee and Trafficking Crisis in Southeast Asia,” Amnesty International https://www.amnesty.org/download/Documents/ASA2125742015ENGLISH.PDF, accessed October 25, 2018.
4 “Mixed movement in south east asia report,” UNHCR,
https://unhcr.atavist.com/mm2016, accessed October 27, 2018.
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自 2012 年至 2017 年間發生的三次大規模羅興亞人難民事件，導致大量難 民為逃避政府的迫害手段而離開家園，其中大部分的難民會越過邊境進入到孟 加拉，是為逃難的「陸路」。然而對許多羅興亞人來說，逃往孟加拉並非最佳保 障。根據 Human Right Watch 組織針對孟加拉難民營的調查報告，孟加拉至 2018 年已收容逾 70 萬羅興亞難民，過於龐大的人數導致這些難民營的生活環 境極為糟糕。人權觀察發現，其中許多難民營已人滿為患，每位居民的平均可 用空間僅有 10.7 平方公尺，遠低於參考性的人均 45 平方公尺國際標準，這讓 摩肩擦踵的難民們正面臨包括傳染病、火災、人際關係緊張和家庭暴力與性暴 力的危險。此外，孟加拉政府自 2017 年開始也積極與緬甸政府商討難民遣返的 措施，這意味著將來這些羅興亞難民仍有機會被遣返回那個他們千方百計想逃 離的家園。5在上述原因之下好一部分羅興亞難民選擇不從陸路進入孟加拉，而 是改由海上搭船前往可以庇護他們的地方。
這些搭著簡陋的小船經由海路尋求庇護的羅興亞難民，大多數最終會到馬 來西亞、印尼及泰國。其中馬來西亞是多數羅興亞難民心目中最終的目的地。
而印尼與泰國則多是這段路程的中繼站。(見圖 3-2)
5“Bangladesh Is Not My Country: The Plight of Rohingya Refugees from Myanmar,” Human Right Watch Report,
https://www.hrw.org/report/2018/08/05/bangladesh-not-my-country/plight-rohingya-refugees- myanmar, accessed November 2, 2018.
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43 圖 3-2: 羅興亞難民出逃路線
資料來源: Council on Foreign Relations
https://www.cfr.org/backgrounder/rohingya-crisis#chapter-title-0-4, accessed December 28, 2018.
那麼當這些區域內的鄰國面臨大量羅興亞難民前來尋求庇護、收容之時，
應該如何處置? 是否有公認的規範或措施? 此處將分為國際規範與國際組織兩 方面探討。
(一) 保障難民權益之國際規範
近代最具重要的保障難民權益的成文國際法規範始自聯合國大會於 1951 年制定通過難民地位公約( Convention Relating to the Status of
Refugees)，明確界定難民定義及保障適用之範圍，隨著此公約，許多國際 人權保障文件也隨之制定。爾後又在 1967 年訂定難民地位公約議定書，現 今的難民權益保障便是由這些公約及人權保障文件交織而成。而負責根據 這些規範提供實際照護的則是聯合國難民高級專員署。制定難民公約的目 的是在於能夠給予遭受本國迫害而致非原居國尋求庇護者國家的保護義務6
6 林依靜，〈難民人權保障國際規範內涵與實踐之研究〉，碩士論文，國立東華大學財經法律研
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國際法對於難民保護最重要的規範為「禁止驅逐出境或遣返原則」。在 難民公約第 33 條規定，一名難民若進入締約國之國土，締約國原則上應給 予庇護，不得將難民驅離或將他送返回母國或任何可能對他不利的國家；
僅有在難民有侵害國家安全或公共秩序的情況下才可以將其驅逐出境。7 目前國際法學界普遍認為「難民不遣返」已成為國際習慣法，尋求庇 護者為了尋求難民保護，可能尚未正式被認定為難民，通常仍在等待政府 決定他是否有難民的身分。但缺乏正式認定，並不表示他沒權利受到國際 難民法律的保護。8
同樣的規範在公民權利及政治權利國際公約( International Covenant on Civil and Political Rights)第 15 號一般性意見「公約所規定的外國人地位」
中指出，公約不承認外國人得任意進入締約國的領土或在境內居住，締約 國本有權決定誰可以入境，但在為了遵守禁止歧視、禁止非人道處遇等情 況下，應使外國人可以享有入境、甚至居住的權利保障，亦即肯認了難民 入境的地位。9
(二) 聯合國難民署
聯合國難民署針對難民所採取的措施分為以下兩個階段:
一、 緊急救援與輔導自立
聯合國難民署對難民的國際初步援助分為緊急救援與輔導自立兩個階 段。在緊急救援階段乃是提供避難所、食物、飲水、藥物等救助，但最終 目的仍是期望難民能自立，所以在救援方式中提供教育與基本手工業的訓 練。10
二、 尋求長遠的解決方案
究所(2007 年)， 頁 13。.
7 Ibid. p. 16.
8 Ibid. p. 68.
9 Ibid. p. 14
10 王筱媛，〈從緬甸羅興亞難民探討國際社會的難民問題〉，碩士論文，國立中正大學戰略暨國
際事務研究所(2016 年)，頁 73。
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在初步提供國際保護，確保難民的基本人權得到尊重、不會被強迫遣 返至原國家後，下個目標便是幫助難民找到長遠解決方案，使難民能在和 平環境中生活，目前聯合國難民署採用的解決方案有以下三種：
1. 自願遣返
難民署在難民自願遣返過程中扮演極重要的角色，一來要為難民 能安全回國創造生活條件；二來當回國條件成熟時，即要促進自願遣 返之意願，難民的自願遣返可說是解決難民問題的核心。
2. 融入本地
融入本地是解決難民問題的方法之一，要融入本土的前提是難民 保護國的積極關心和努力，融入本土此政策往往不易實現，
3. 重新安置
由於難民受到宗教、種族、政治等影響，難民的生活和自由容易 受到威脅，或直接受到外部的攻擊。難民發生國不能保護國居民，難 民也會隨時受到保護國的驅逐與威脅，重新安置為另一種方法，重新 安置基本必須在聯合國難民署協助下進行的，當難民無法遣送回國、
無法定居在庇護國的情況下，就應該考慮到另一國家重新安置。
在了解國際法規範中針對難民的處置有何重要原則，聯合國難民署原則性 的處置措施為何之後，下一節將會探討孟加拉、馬來西亞、印尼、泰國對羅興 亞難民所採取的處置措施，並將分析這四個國家是否遵守國際法規範、配合聯 合國難民署的工作，或者是有自己的作法。